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孙大午:被征地的困惑

来源:《新财经》
2010年12月08日15:19

  孙大午的困惑具有普遍性。农场土地问题是一个历史问题,法律规定尚存空白,很多现实问题在现有法律框架下无解。眼下虽问题还不是很激烈,但在土地收益庞大的今天,随着土地价值的不断飙升,这无疑将成为下一个棘手的土地问题

  孙大午:被征地的困惑

  文/本刊记者 王晓慧

  孙大午,河北大午农牧集团有限公司董事长。早在2003年,“孙大午融资案”曾引起社会广泛关注。孙大午被诉,心里很是纳闷,大午集团向员工“借钱”却变成了“非法集资”。

  如今,孙大午又遇到了新的困惑。

  2010年年初,天气非常寒冷。

  就在此时,孙大午听到了一个比天气更让人心凉的消息:全长1820公里的荣乌(荣城—乌海)高速途经河北省徐水县,将占用大午集团225亩的承包地。

  “这事太突然了,没有人提前通知我们,也没有见到任何书面文件。”听到消息后,孙大午赶忙跑到国有农场确认,得知消息属实。国有农场成立于1958年大跃进时期,上述大午集团的225亩土地就是从农场承包租赁而来,租赁期为三十年,如今尚未期满。

  让孙大午想不通的是,225亩地被占,大午集团却没有得到相应的土地补偿。问题在哪?

  困惑一:承租人是否拥有土地使用权

  “按照河北省的相关文件,我应该能得到80%的土地补偿款,但现在我们只得到了土地附着物的赔偿,征地补偿款分文未得。”孙大午“80%的土地补偿款”的依据是《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》(冀政【2008】132号),通知指出,“土地补偿费20%归集体经济组织,80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户”。

  据《新财经》记者了解,大午集团被占的土地主要用于小麦种植,农场根据土地产值收入给予了每亩约2000元的青苗补偿费,而土地补偿款全部被农场截留。之所以没有给予大午集团土地补偿,农场给出的理由是,大午集团并非土地使用权人。

  孙大午不明白了:“我们承包了三十年却不是使用权人,这是什么道理?如果合同可以无偿废止的话,还讲什么市场经济,讲什么契约精神?这么多年,我对土地的投入都是按照租赁期限进行规划的,现在全被打乱了。”

  按照农场的做法理解,国有农场有着双重身份,“既是土地所有权人,也是使用权人”。

  农场的做法也并非毫无根据。记者看到一份由国土资源部和农业部于2009年9月18日联合下发的《关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》,其中关于农场土地征用补偿问题说明如下:“将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费……国有农场享有土地的长期使用权,土地补偿费应当给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费,按照‘谁投入、谁获得’的原则给予补偿。”按照该规定,补偿款归为农场所有、地上附着物和青苗补偿费归大午集团所有似乎无可厚非。

  对于该规定,孙大午认为应该分情况。当农场的所有权与使用权合二为一时,这个规定没有争议。但当农场对外承包出土地时,就发生了土地使用权的转让。因此,依据132号文件,大午集团认为自己是土地使用权人,应该得到80%的征地补偿款。

  1997年,大午集团承包了国有保定农场土地工980亩(包括前述被占的225亩),承包期限三十年,目前已经营十四年,还有十六年到期。截至目前,大午集团因整理土地、打井、接电等已投入1000多万元,所承包土地也已经开始产生效益。

  从今年4月份起,孙大午多次找到徐水县政府、交通局、农场等主要负责人,要求获得80%的土地补偿款,至今没有明确答复。“这样的事全国不知道有多少?国有资产居然不属于国也不属于民,它到底属于谁?国有农场既不是企业也不是事业单位,更不是行政单位,它究竟算什么?它从何处来?要向何处去?”孙大午极度困惑。

  困惑二:农场是不是独立的经济主体

  就该案,《新财经》记者采访了中国《物权法》主要起草人、中国政法大学终身教授江平。江平认为:“大午集团与国有保定农场签订的是承包合同,存在承包关系,大午集团享有土地使用权。如果土地被征而土地使用权人得不到补偿,是说不过去的。国有农场的土地,所有权人虽然是国家,但国家是虚化的,只是名义上的所有权人。因此,从某种意义上说,国有农场相当于国家行使所有权,即农场是所有权人,大午集团享有承包经营权,在承包期内是土地使用权人。”

  但江平也表示,“农民承包的土地一般不会太多,一人也就两三亩,大午集团承包的是大片土地,就目前,大午集团和农场的争议在法律和政策上存在真空现象。”

  这个现实让孙大午很焦虑,提出了一连串的“为什么”。他说:“如果农场本身没有土地所有权,不是一个实实在在能承担经济责任的组织,只是替国家在管理土地,那它在市场经济中有没有主体地位?有没有和我签订租赁协议的资格?大午集团与农场签订的、经过公证的合同有没有法律效力?如果有法律效力,大午集团在承包期内享有土地使用权,却为什么得不到补偿?如果没有效力,是不是意味着农场随时可以单方面解除合同?企业的权益能不能得到保障?为什么企业或农民承包土地很少时能得到足额的补偿,而承包土地很多时就得不到补偿?”

  孙大午告诉记者,他的情况不是个案。距大午集团不远的另一个村庄有一户李姓村民,遭遇了和大午集团类似的困境。李某于2006年初承包了村里的126亩果园,承包期为二十年,合同上有村民代表签字、村委会成员签字、村委会公章,并经过了法律公证,手续十分严谨。合同生效后,李某一次性付清了126亩土地二十年的承包款共计50多万元。仅五年后,2010年,因当地一家大企业扩张,李某承包的126亩土地全部被征用。根据补偿方案,每亩土地补偿款为2.8万元,但时至今日,李某只得到了地上附着物和青苗赔偿款,其余全部被截留在了镇政府,而村里其他村民的土地补偿款已经到位。李某先后花费了近十万元向各级政府及最高法院反映、上访,均无果。在这过程中,不断有人劝他,“这是政府行为。在政府行为面前,合同、协议、文件全部可以无效。”

  可见,在土地征用补偿分配问题上,很多地方对承包大户和普通农户是区别对待的。孙大午认为这样的做法没有法理基础,而且是在破坏契约精神。“当农民承包土地多、补偿款数额巨大时,政府常常就不按文件执行了。这样的做法与市场经济格格不入。既然鼓励土地有序流转、集中经营,向规模化、市场化发展,就应该支持鼓励承包大户,而不应限制甚至歧视土地规模化经营者或者农民企业家。如果国家征用土地,就要一视同仁,应该按政策予以补偿,不能多要,也不能少给;如果市场主体之间要废止合同,就要协商解决,对受损方予以合理补偿。这才是市场经济,这才是现代文明社会的契约精神。”

  英国史学家梅因曾指出:“迄今为止,所有社会的进步运动,都是一个‘从身份到契约’的运动。”在商业社会中,契约精神简单理解就是说话算数,而且是在法律保障的前提下,要求契约关系中每位成员都要践行,包括个人、企业,也包括政府。

  困惑三:谁是国有农场的主人

  国有农场是一个历史产物。

  上世纪50年代和60年代初,国有农场数量增长迅速,多由垦荒而来。经过三十多年的发展,国有农场遍布各省、市、自治区,以农牧业为主的国有农场归属于农垦系统,由林业部门和渔业部门建立和管理的分别称为国有林场和国有渔场。国有农场是特殊历史时期的产物,在市场经济环境下,它的身份越来越尴尬。

  在孙大午看来,地方国有农场就是一个“怪胎”。它的经营活动与上级无关,盈亏与上级也没关系,赚了钱既不上交国家,也不交给当地政府,农场在市场经济中经营生产、盈亏自负,看不出和“国家”有什么关系;而政府按照农用地给予农民的补偿,农场也不落(原先农民纳农业税,农场也纳农业税;现在农民享受每亩80多元的补贴,农场也享受)。

  “场长是农场的一把手,权力最大,他有权将农场的土地发包给任何一个人,收益全部由农场领导说了算,只要农场职工不闹事,就万事大吉。对于农场的经营事务,上不用请示,下不用商量。一般农村还有个民主选出的村委会,有事村委们商量着办,地方国有农场的‘主人’是谁,让人看不明白。这是非常奇特的现象。”孙大午说,“国家开荒开出了大片农场,主要分布在新疆、黑龙江、海南等地,但保定农场的情况不太一样,它有着更复杂的历史背景。”据记者了解,保定徐水县正是当年人民公社的发源地,保定地方国有农场是在当年的“共产风”的大潮中通过无偿占用周围村庄的土地成立的。

  孙大午告诉记者,农场职工有100多人,人均耕地高达到五六十亩,而当地一般村民的人均耕地不足2亩。这让村民们很不平衡,他们希望能够要回被农场无偿占有了几十年的土地,上访多年,无果。

  “这个问题的根源在哪里呢?《物权法》留下了空白。”中国民营经济研究会会长保育钧说,“物权法在涉及国家、集体、个人权利的时候留下了好多空白。其中就有国有农场的承包人有没有用益物权、是不是使用权人的问题。解释的时候用‘集体’来解释,来对付你,实际上是把民营企业的承包租赁使用权否了,所以,你处于一个非常危险的境地,什么时候说把你收了就收了,承包租赁得不到法律保障,这是个要害问题。”

  保育钧建议,一定要把国有农场的主人找到,这是根源。“其实不光是国有农场,国有林场、渔场、盐场都存在类似问题有待解决。”

  孙大午说:“我们缺乏契约精神,以虚构的所有权随意剥夺着实际使用权。农场土地归属问题,政府应着手开始解决,否则问题迟早要爆发。”就实际问题,孙大午提出的解决方案是:“将地方国有农场改制,让其市场化或企业化,留下一部分土地分给农场原职工,作为对他们的安置,数量可以几倍高出于当地一般农民的土地份额,以保障他们的生活,而将其他的土地归还给周围的村民。”

  截稿前夕,记者再次连线孙大午,电话另一端的他显得尤为疲惫。孙大午告诉记者,目前有了一个相对折中的办法,那就是,“农场不给我们征地补偿款,但同意给大午集团调地,也就是大午集团可以在周边的地域选择相应数量的土地进行耕种,但土地资金投入等具体细节还没有定。”

  

(责任编辑:李瑞)
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