《征收条例二稿》在征收补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等方面进行微调，但仍未承认对建设用地土地使用权的补偿，不能涵盖集体土地征收，难抵强拆大潮
《财经》记者 徐凯 谭翊飞 李湘宁
苏州昆山，杨则丰女士在派出所被控制一夜，丈夫按要
杨女士所住的小区丽丽新村才完工9年，就于2009年8月收到拆迁公告，两个月后收到强拆通知书，包括杨则丰在内的许多住户对整个决策过程一无所知。出面征收的昆山市土地储备中心开出的单价是4450元/平方米，而楼盘周边二手房的价格达8000元/平方米。安置房则在郊区，离市中心数十公里，生活水平直线下降。
在强拆之前，杨女士及其邻居委托律师，先对强拆通知书提出了行政复议，后又就行政强拆决定和拆迁许可证延期提起了行政诉讼。但法律程序不仅未能阻挡强拆，该案甚至未能立案。
与此同时，近两年来，各地“血拆”不断，因拆自焚的案例不时见诸报端，成为最突出的社会矛盾。出于对征收、拆迁制度的反思，《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》（下称拆迁条例）的修订被提上立法日程。
2010年12月15日下午，国务院法制办公布了用以替代拆迁条例的《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（下称《征收条例二稿》），征求意见截止日期为2010年12月30日。这距该条例在今年1月29日首次征求意见，已过去了11个月。
“同一部行政法规两次征求意见，征收条例首开先河。”北京大学法学院副院长沈岿称。沈岿是2009年底因拆迁条例上书全国人大常委会的北大五学者之一。
《征收条例二稿》共31条，分为五章。除总则和附则外，主体内容为征收程序、补偿和法律责任。与第一次征求意见稿相比，二稿的条文少了十条，微调了征收补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等问题。由于未能承认对建设用地土地使用权的补偿，不能涵盖集体土地征收，可以预见的是，该条例仍将难抵强拆大潮。
在沈岿看来，征收条例的出台只是“万里长征第一步”，“在条例出台之后，要借势《土地管理法》的修订，带动规划制度改革、土地财政改革、司法体制改革甚至民主建设。”
二稿是与非
由拆迁条例转向征收条例是一次至今未能结束的长跑。2007年3月16日，在十届全国人大第五次会议上，作为民事基础法律之一的《物权法》审议通过，并自当年10月开始实施。《物权法》确立了保护私有财产的原则，由于与之冲突，拆迁条例的修改势在必行。
据新华社报道，2007年12月14日，在国务院总理温家宝主持召开的常务会议上，将修改拆迁条例列在议题首位。会议决定，对该条例应广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院公布施行。温家宝说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”
但此后相关立法工作陷入停滞。2009年11月，成都市金牛区居民唐福珍在当地城管执法局强拆过程中自焚重伤而亡。以此导火索，当年12月7日，北京大学五位学者沈岿、姜明安、王锡锌、陈端洪、钱明星上书全国人大常委会，建议审查拆迁条例。
在舆论的影响下，2010年1月，国务院法制办迅速发布征收条例的第一次征求意见稿。截至3月3日，国务院法制办共收到意见和建议65601条，堪称近年来收到意见最多的行政法规。11个月后，因“关系全局，非常重要”，该条例再次征求意见。
沈岿认为，《征收条例二稿》“尽管细节需要修改，但是总体上让人满意”。
在目前的土地征收立法体制下，公共利益的需要是征收的必要条件。因此，如何界定公共利益至关重要。就此，二稿相比一稿主要有三个变化：一是强调必须符合规划。二稿规定，建设项目都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
二是在界定公共利益的兜底条款中，一稿的表述为“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”，在二稿中删除了“国务院”，即将公共利益的界定限于法律和行政法规。“尽管行政法规也由国务院来通过，但是毕竟要走严格的立法程序，这能较大地缩小国务院的自由裁量权。”姜明安表示。
三是区分了危旧房和旧城区改造。一稿中“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”，被改为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，这意味着，只有对满足危房集中、基础设施落后等条件的旧城区的改造，才符合公共利益的需要，并且要求旧城区的改建应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。
此外，在最受关注的补偿环节，二稿确立了公平补偿原则：补偿金额不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。若照此施行，被强拆的苏州昆山杨则丰女士，其在原房屋附近买得起同等面积的二手房的要求，应当得到满足。
同时，为减少在房屋征收与补偿中的矛盾，二稿规定强制拆迁必须由政府申请法院执行，对一稿中的行政强制拆迁权予以取消。
尽管有不少改进之处，但《征收条例二稿》同样受到非议。北京才良律师事务所主任王才亮律师认为，囿于中国的土地体制和政府治理现状，二稿“亮处不亮，暗处更暗”。比如，界定公共利益时突出规划，“表面上好多了，但实际上和拆迁条例关于拆迁许可证的规定差不多。”
再如，在补偿环节上，尽管规定了公平补偿原则，但同时规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。王才亮认为，“全国近十年来，拆迁评估有一成符合市场价，就算不错了。”
更重要的是，二稿将征收的评估办法授权给了住建部，还将被征收人选定评估机构的具体办法授权给市、县级人民政府规定。鉴于地方政府在征收拆迁中的角色，该规定被认为是向地方利益妥协。
此外，根据《行政诉讼法》，起诉不中断具体行政行为，而二稿对此并无例外规定。这意味着，即使被征收人起诉，征收拆迁行为亦不会停止。“就算官司打赢了，房子都被拆了，有什么用呢？”北大法学院教授姜明安说。
即便如此，征收条例何日定案并正式施行，目前仍未有定期。
土地管理待变
从拆迁条例至征收条例一稿、二稿，始终未能承认对建设用地使用权的补偿，这是土地利益分配机制的缺失。二稿中规定，政府对被征收人的补偿包括房屋的价值，以及搬迁、临时安置和停产停业的损失。房屋被征收的，“国有土地使用权同时收回”。
在王才亮看来，依据《物权法》，建设用地使用权属于用益物权（即权利人对他人财产依法享有占有、使用和收益的权利，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权等），应当给予补偿。
近年来，农村成为强拆、血拆高发区，这涉及集体土地上房屋的征收，并非征收条例的适用范围。“城里其实已拆得差不多了，光是制定城市房屋征收的条例，不能解决大多数问题，这要修改《土地管理法》来解决。”姜明安认为。
然而，因为争议重重，《土地管理法》的修改延期。根据12月13日召开的十一届全国人大常委会第54次委员长会议，曾列入今年立法工作计划的《土地管理法》将无缘今年最后一次人大常委会。
现行《土地管理法》颁布于1986年，并于1988年、1998年、2004年先后进行了三次修改。2008年，十一届全国人大常委会的立法规划将之列入任期内提交审议的草案。2009年，国土资源部曾起草一份征求意见稿，其中对征收的补偿标准、征收范围等内容进行调整，但由于未能对集体土地入市问题做出回应，因此遭到学界众多批评。
集体建设用地入市流转资格是《土地管理法》需要解决的问题之一。据现行《土地管理法》，集体建设用地必须经政府征收为国有，才具备入市流转资格。由此，小产权房现象屡禁不止、集体土地上房屋拆迁血案频发。为突破这一限制，近年来成都、重庆等地方政府均推出相关改革试点，但至今未获得法律上的认可。
沈岿就此认为，一方面，要尽快推动征收条例的出台，并借此促进《土地管理法》的修改。其中需要考虑的问题包括：一是集体土地无法入市，如何确定补偿标准；二是集体土地获得的补偿，如何在集体内分配；三是失地农民的生活、就业等保障问题，如何统筹考虑。除此，征收条例的原则应可适用于农村地区。
对此，国务院法制办称，尽管国有土地上的房屋征收和集体土地征收分属于征收条例和《土地管理法》，但其原则应一致：对被征收人给予公平补偿，保证其利益不受损害并有所改善，为公共利益做出贡献的被征收人不应比自愿在市场上进行房屋交易的人吃亏。
“我们在研究中也是对两部法规的修改进行统筹考虑，将会同有关部门继续抓紧《土地管理法》的修改工作。”国务院法制办在关于二稿的说明中表示。
实习生杨佳秋对此文亦有贡献
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