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邓聿文:户籍改革的关键问题

来源:中国经营报
2010年12月25日14:14

  随着城市化的发展,进城农民的数量也日渐庞大,如何解决他们的身份转变和市民待遇问题已成为社会尤其是城市必须正视的矛盾。在这方面,作为比邻又是先行者的成渝,其所选择的不同路径对中国的户籍改革和城市化,应该说具有参考作用。

  不过,相对于重庆,成都的户籍改革更值得称道和有推广价值。它最核心的一点是,建立户籍、居住一元化管理的体制机制,以实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。在长期的城乡不平等的体制下,成都户籍改革试图突破束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍,为中国的城市化奠定市场基础,因而可说是迄今为止中国单一地方政府所实施的最彻底、最自由的户籍改革,代表着中国户籍改革和城市化的方向。

  当然,重庆的改革,也并非没有意义。其意义是为处于相同背景和约束条件的地方提供了一个借鉴。作为我国西南的工业重镇,重庆的工业基础及在国民经济中所占比重都要比成都高;另外,作为一个以农民为人口主体以及多山地的直辖市,重庆要统筹城乡发展,面临着更大的土地瓶颈,从而对土地的需求也更旺盛。据估算,户籍改革后,重庆的社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加建设用地等至少需要新增2000多平方公里的土地。因此,尽管重庆高层否认3年将1000万农民变成市民是打农民土地主意的说法,但显然,不解决重庆发展中的用地困境,重庆要想成为一个雄心勃勃的现代化城市是不可能的。

  对此,无须指责。如果说,城市化或者城镇化是中国发展的必然趋势,那么,它必将逐步占用农村土地,也是符合规律的。但另一方面,中国毕竟人多地少,要确保基本的粮食安全,因而,在18亿亩耕地不能触碰的红线下,要满足城镇化对建设用地的新需求,必须探索新的途径。这也就是一些地方更多转向了以减少农民宅基地和村庄建设用地的办法,将节约下来的农村建设用地指标置换进城的原因所在。客观而言,在具备条件的地方,这不失为一条有效途径。但这里必须解决好两个问题:一是被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。无论是农民变为市民,还是集中居住,都需要在城镇或集中居住区拥有相对稳定的就业、住房和社会保障。二是被征地农民对土地收益的分享问题。土地对农民而言,是最重要的生产要素,是农民的私有财产,国家对农民土地的征用,不管出于公益考虑还是用于商业开发,在作出足够的补偿后,理应让农民参与分享农地依法转用后的增值收益,这是农民应该取得的财产收益。

  保证了这两点,中国的城市化会有一个比较顺利的发展,而不像现在一样是一个“被城市化”的过程。而改革的大方向是彻底破除城乡二元结构,消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等。

(责任编辑:克伟)
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