　　“指标还是偏向于增长。”国家行政学院决策咨询部研究员王小广对财新《新世纪》记者表示，“十二五”提出的“经济结构战略性调整取得重大进展”“转变经济发展方式取得实质性进展”，在指标上没有太多体现。他举例称，需求结构失衡，尤其是投资和消费失衡是中国很核心的问题，此前大家预期的消费率、能源消费总量，并未纳入指标体系；产业结构中，“十一五”规划中强调较多的传统产业升级、制造业高端发展、自主创新，在“十二五”规划中有所淡化，重点放在战略性新兴产业上。

　　“十二五”期间，中国经济增长的目标是，在明显提高质量和效益的基础上年均增长7％，这一增速低于“十一五”期间的7.5％，按2010年价格计算，2015年国内生产总值将达到55.8万亿元。

　　中国国际金融公司首席经济学家彭文生认为，“十二五”适当降低全国经济增长目标，有助于减轻地方政府主观抬高GDP 的压力，引导各方面将注意力转向对经济增长质量的重视，把力量更多地投入优化结构和提高效益的方向。

　　“国民经济要想健康发展，必须把增长速度控制在合理的区间，经济增速过高也应该引起重视。”全国政协委员、东方资产管理公司原总裁梅兴保认为，一定要克服各地区互相攀比经济增长速度，“中西部特别是西部地区，年均增速可以超过7％，而东部地区不应超过7％。”

　　在放慢增速的同时，“十二五”规划加大了资源节约和环境保护的力度。

　　资源环境大类下的8项指标中，7项为约束性指标，其中非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP二氧化碳排放为新增指标。“十二五”末，非化石能源占一次能源消费比重要提高3.1个百分点，达到11.4％，单位GDP二氧化碳排放则要下降17％。

　　原有的主要污染物排放总量指标中，污染物的种类也有所增加，除了原有化学需氧量和二氧化硫，还增加了氨氮、氮氧化物，前两者的削减幅度为8％，后两者为10％。

　　3月6日，国家发改委主任张平在全国人大记者会上阐释“十二五”规划的编制思路时，特别强调，“还有一个值得向世人宣示的，就是坚持了民生优先的原则。”

　　“十二五”规划纲要为老百姓列出的民生大单可概括为：建立健全基本公共服务体系，涵盖公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、公共文化、基础设施、住房保障、环境保护九个方面。

　　上述多个领域，规划纲要都提出了明晰的量化指标。例如，到“十二五”末，城镇参加基本养老保险人数增加1亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3％，城镇保障性安居工程建设3600万套，九年义务教育巩固率提高3.3％，这些都是有强制性的约束性指标。

　　此外，收入分配方面，“十二五”规划提出，努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重。量化指标中，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入，年均增长目标均为“>7％”。

　　王小广表示，收入指标应该强调不低于GDP增速，“如果GDP增长达到9％，现在的收入增长目标就可能低于GDP。”

　　全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达认为，应该提出增加居民收入占GDP的比重、缩小居民收入差距的刚性指标。“如果只是同步增长，实际上居民收入占国民收入的比重是不变的。”他同时指出，经济增速很可能超出预期目标，应有相应的预案和应对措施，以保障规划的顺利实施。

　　重民生：钱从何来

　　实现民生指标，需要中央和地方各级政府真金白银的投入。国家发改委副主任徐宪平坦言，政府提供基本公共服务，将来是需要财政保障的。

　　问题在于，若经济增速适度放缓，财政收入和企业利润的增长亦难以维持高速，是否会导致政府在改善民生时心有余而力不足？“十二五”期间调结构、缓增速和重民生几大目标之间，是否有内在的不一致？

　　在国家信息中心经济预测部主任范剑平看来，别说年均GDP增速降到7％，哪怕降到9％，解决民生问题可能就有难度。但这并不意味着政府在改善民生方面，可以不作出承诺、不承担责任。即便财政收入略有放缓，只要政府真正做到民生优先，“形象工程少搞一点，政绩工程少搞一点，减少在基建项目方面的支出，应该还是可以实现这些目标的。”范剑平接受财新《新世纪》记者采访时说。

　　今年的财政预算安排强调了调整财政支出结构的思路。3月7日，财政部部长谢旭人在全国人大记者会上称，既做大蛋糕又分好蛋糕。

　　据2011年中央和地方财政预算草案，2011年中央财政在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化安排支出10510亿元，比上年增长18.1％，高于中央财政支出12.5％的总体增速。预算草案指出，考虑到农业水利、交通运输和环境保护等支出也与民生密切相关，中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付，大部分也用于保障和改善民生，因此，民生支出合计占中央财政支出的三分之二左右。基层财政用于民生领域的开支更高，“达到70％-75％”。谢旭人说。

　　全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮对财新《新世纪》记者表示，要更好地利用已有资金来支撑民生方面的投入。

　　“十一五”期间，中国GDP年均增长11.2％，财政收入年均增速超过20％。“我们的分母太大了，提高一点资金使用效率，就能解决那些应该解决的问题，”刘克崮称，不需要粗放的增量，在合理的存量之下精耕细作就可以了。“外汇储备一旦花出去，其中包含的财政储备功能就会释放出来。”许善达则向财新《新世纪》记者指出了财政收入的潜在增长来源。

　　通过花费外汇储备来增加进口，无疑可以增加税收。目前中国进口商品的税收收入，要高于出口同等数额商品的退税支出。2010年在贸易出现顺差的情况下，中央财政进口货物增值税、消费税收入为10487.46亿美元，出口货物退增值税、消费税为7327.31亿美元，两者差额为2160.15亿美元。

　　即使顺差不变，进口和出口增加相同数额，财政收入即会增加。而“十二五”期间，中国外贸的着力点是扩进口、减顺差，“财政这部分超收是相当大的，每年得有两三千亿，甚至更多。” 许善达称，要实现民生支出的目标，从财政资源上不是很大问题。

　　对中央政府财力不必过虑，问题很可能出在需地方政府大量投入的环节。

　　住房保障是当前最能引起老百姓共鸣的民生话题，也是个大难题。对于“十二五”规划提出的3600万套城镇保障性安居工程指标，王小广“很担心这个指标能否实现”。

　　他的疑问是，3600万套的目标到底有怎样的约束力，是要求“十二五”末有3600万套住房竣工交付使用，还是开工？“如果只是开工，有的项目可能拖5年、甚至10年。”王小广担心，地方政府没有主动性去建保障性住房。

　　即便地方政府有意愿，一个很现实的问题是，钱从哪里来？住房和城乡建设部副部长齐骥介绍，2011年拟开工建设的1000万套保障性住房，总投资需要约1.3万亿至1.4万亿元，其中，8000多亿元由社会机构投入和保障对象以及所在企业筹集，剩余5000多亿元由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道筹集。

　　财政预算报告显示，中央财政打算安排支出1030亿元，缺口就看地方政府各显神通了，银行贷款、信托融资、融资平台发债等，都是可选路径。

　　许善达认为，各地政府保障性住房的经营方式有很大差异，融资、经营、偿还会有很多方法，各地政府要考虑本地特色，全国很难规定统一的政策。

　　难点待突破

　　“十一五”规划的22项指标中，8项约束性指标全部完成，14项预期性指标完成11项，服务业增加值占GDP的比重、服务业就业比重和研究与试验发展经费支出占GDP比重，没有完成指标。

　　过去五年，服务业增加值比重累计增长2.5％，完成预期目标的83％；服务业就业比重累计提高3.5％，完成预期目标的87.5％；研发经费支出占GDP比重累计提高0.5％，完成预期目标的71％。

　　“十二五”规划中，服务业增加值比重和研发费用占GDP比重再次提出。“这两个是反映经济结构战略性调整最重要的指标。”范剑平认为，“十一五”期间有一定难度的指标未完成，“倒逼”政府下更大力气。

　　未来五年的预期目标是，服务业增加值比重累计提高4％，达到47％。

　　“按照目前的趋势，很难实现。”王小广对这一目标的实现并不乐观，中国制造业增速从来没有比服务业低过，而且城市规划、政策导向都是围绕工业，大城市宽马路的设计不利于服务业发展，还有很多对服务业带有歧视性的政策，如服务业用电、用水价格明显高于工业。所以，“首先要改变重视制造业、轻视服务业的政策。”

　　全国政协委员、上海市发改委原主任蒋应时也认为，长期以来，服务业发展滞后的重要原因是一些深层次的制度障碍，其中税收制度是主要制约。

　　目前，中国流转税体系中两个税种并存，对制造业实行增值税，对服务业则实行营业税，以流转的全额为税基。

　　蒋应时认为，这种方式虽然征收简便，但是存在弊端。首先，随着服务业分工越来越细化，流转环节增加，营业税重复征税的情况越来越严重，这抑制了服务企业之间的分包、转包和外包，扭曲了市场资源的配置。其次，制造业和服务业实行不同税种，中断了抵扣链条，不利于服务业从制造业中分离出来，也限制了生产企业外购服务的需求，不利于生产性服务业的发展。

　　另外，实行增值税是出口退税的前提，由于对服务业征收营业税，服务贸易出口无法退税，不利于拓展服务贸易。蒋应时建议，下一步改革方向应该是把服务业纳入增值税征收范围，分步扩围，先在北京、上海或长三角城市群试点，“‘十二五’服务业占比提高4个百分点，必须有制度环境的保证。”

　　此外，彭文生建议，在一些垄断性服务行业进一步引入竞争机制，让民营资本在可由市场提供服务的领域有更多发展机会。

　　与中国自主创新能力密切相关的研发费用占GDP比重这一指标，过去五年的完成情况也不理想。“十二五”规划提出的目标是，研发费用占GDP比重提高0.4％，到2015年末达到2.2％，低于“十一五”0.5％的实际增速。

　　全国政协委员、中国电子信息产业发展研究院副院长徐晓兰认为，“十一五”期间，这项指标没有完成，言外之意是科研经费花不出去，而且对花钱的效果没有很好的评估，同时科研人员的评估体系、知识产权保护和转移等一系列问题也制约自主创新。

　　“如果‘十二五’期间这些问题不解决，不能摸索出一条有效的机制体制，这一目标可能还是完不成，也很难承担起引导经济结构调整、发展方式转变的任务。”徐晓兰不无担忧。

　　按国际标准，研发费用占GDP比重在1％以下，属于使用技术阶段，1％-2％之间属于技改阶段，高于2％是技术创新阶段。

　　目前中国的这一比重为1.8％，“十二五”期间，应该还处于技改阶段，但是“十二五”规划总体思路是自主创新、技术创新，“这个指标本身投入就是不够的。”徐晓兰称。

　　节能减排指标也是“十一五”期间的挑战之一。费了九牛二虎之力，单位GDP能源消耗才降低19.1％，勉强达到“20％左右”的目标，一些地方还出现了拉闸限电的过激行为。

　　张平在记者会上承认，拉闸限电“不是我们的初衷”，是不妥当的，今后工作中一定不能再发生类似的失误。

　　“十二五”规划纲要中，资源环境指标从7个增加到8个，单位GDP 能耗目标为累计降低16％，低于“十一五”期间20％的目标和19.1％的实际完成值。

　　对于如何实现这一目标，张平称，作为约束性指标，要分解责任，就是把节能减排的责任分解到各个地区、分解到有关企业，这是硬约束、硬要求。

　　彭文生认为，在降低单位GDP能耗的同时，“十二五”首次提出了“合理控制能源消费总量”的要求，也提出差别化产业政策和建立市场化倒逼机制、强化财税政策引导调节措施，“这反映出中国节能环保，在用更多的市场杠杆手段替代比较简单的行政压力。”