博弈“主体功能区”

　　根据资源环境的不同禀赋，不同区域各司其职，“安守”各自的开发强度，并实施差异化的财政支持、产业布局以及干部考核等政策，将成为这一规划落实后的理想模式

　　前往国家行政学院省部级领导干部学习班，接受主体功能区规划项目组专家授课，成为中国一些省部级干部

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　　在2011年全国两会上通过的“十二五规划”中，主体功能区正式上升为国家战略。

　　“主体功能区规划从人口、经济、资源与环境相协调的角度打破行政壁垒，建立体现资源优化配置空间要求的特色功能区。规划的实施与我国经济发展方式转变密切相关，将是一个长期战略。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

　　据记者了解，在经历了复杂的自然环境与区域发展调研、漫长的央地博弈后，主体功能区规划于2010年12月底由国务院正式发文，并已在2011年初下发到省部级。

　　按照最终方案，主体功能区将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四类，并赋予城市化地区、农产品主产区及生态功能区三类具体内容。未来，根据资源环境的不同禀赋，不同区域各司其职，“安守”各自的开发强度，并实施差异化的财政支持、产业布局以及干部考核等政策，将成为这一规划落实后的理想模式。

　　记者从相关人士处了解到，与该规划配套的实施意见正在由国家发改委规划司等部门研究制定。规划所涉及的财政转移支付、生态补偿、干部考核标准调整等配套措施，也已开始研制工作。

　　首次圈定生态建设重点区

　　记者了解到，规划中优化开发、重点开发和限制开发区原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区则按照国家级自然保护区、国家级风景名胜、森林公园等法定范围或自然边界确定。

　　“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、首席科学家樊杰对《财经国家周刊》记者介绍说，规划中城市化地区主要体现为新老城市群，并将其定位于重点开发与优化开发这两项功能。

　　目前，已基本形成规模的三个特大城市群——环渤海、长三角、珠三角地区定为优化开发区。“意味着这些地区经济增长的环境容量已到极限。”樊杰说。“十二五”期间，这些地区的经济总量扩张将进一步淡化，地方政府区域规划的主要工作将重点盯住与GDP质量相关的一系列指标，例如节能减排指标，以及服务业、高新技术产业和研发经费投入的增长。

　　国家级重点开发区共18个，包括冀中南地区、呼包鄂榆地区、太原城市群、中原经济区、海峡西岸经济区等，这些地区将在“十二五”期间推进大规模高强度的工业化、城镇化开发，GDP增速仍是这些地区未来的主要诉求。

　　规划中，限制开发区分为农产品主产区与生态功能区两种类型。此次规划，农产品主产区的界定，沿用了过去多年已由农业部门陆续划定的“七区二十三带”主产区方案，并将这些区域全部纳入限制开发的范畴。

　　限制开发区的另一个内容是生态功能区。“此次规划，第一次在全国范围内，将中国的生态功能区都圈了出来，告诉人们这个地区的主要作用就是生态建设。”樊杰表示。

　　生态功能区分为国家级与省级两个级别。规划中，按照生态脆弱性与生态重要性两个指标，划定了大小兴安岭森林生态功能区、三江源水源涵养地等25个国家级的重点生态功能区。

　　樊杰指出，限制开发不等于限制发展，其主旨应该理解为“适度发展地区，依靠政治支持与加大保护力度，引导超载人口适度有序转移，保持适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业”。

　　敏感的“限制开发”

　　限制开发区是问题与矛盾最为集中的地区。不少地方对限制开发的概念在感情上难以接受，甚至在上述省部级领导干部学习班上，便有地方领导尖锐地提问：为什么要限制我们发展？

　　其中，以生态功能区为主要内容的限制开发区，由于是在全国范围内第一次圈定，因此在规划的制定过程中，一直伴随着与地方政府的反复博弈。

　　地方政府诉求分为两类，一类是想努力摘掉限制开发帽子，挤进重点开发区；另一类则想方设法进入国家级生态功能区，或叫国家级限制开发区。

　　希望摘掉限制开发帽子的地区，主要集中在具有一定资源禀赋和生态重要性、同时在当地政府任期内投资回报较为明显的地区。

　　纳入重点开发区意味着未来更多的发展和投资机遇，限制开发区更强调农业发展和生态保护优先。对大型工业项目的限制触动着地方敏感的神经。

　　GDP多年来一直是中国地方政府最热衷的指标和政绩考核的主要依据，此次规划强调，将对限制开发区弱化工业化、城镇化相关经济指标的评价。但这些指标具体“弱化”到何种程度，民生工程是否能够得到财政转移的有力支持，如何满足当地居民收入逐步提高的要求，这些都是限制开发区的地方政府颇为纠结的问题。

　　“爹有娘有，不如自己有。”一位西部发改委人士对《财经国家周刊》记者如是说。

　　现实中，一个地区究竟如何界定属于限制开发区还是重点开发区，往往具有较强的灵活性。

　　对此，中国区域经济学会秘书长陈耀表示，一个较为技术的指标为当地资源环境能够承载的人口数量。“但何为能承载，这一标准是变动的。”陈耀说。北京等特大城市便是例证，即使在水资源这个硬性指标的制约面前，也可以通过输水工程缓解压力。

　　很多地区以此对照，认为先发展起来是硬道理。“一旦发展到较大规模，则有优势倾斜争取到各项政策，帮助自身解决资源瓶颈；如果你发展不起来，那么这些指标就永远是约束。”在这一思路之下，具有一定投资回报潜力的地方，都会将进入重点开发区作为首选。

　　中国县级行政区内自然环境的复杂性，也给界定过程带来更多的博弈空间。樊杰向记者介绍，中国的县级行政单位大多没有按照自然地理界线划分，而是垂直于地理特征线。以新疆为例，一个县有可能头枕天山森林保护区，中部位于乌鲁木齐河谷地带，即城市群所在地，而脚下则踩着沙漠戈壁。

　　“中西部有很多县属于这种可上可下的情况。从严一些属于限制开发区，宽松一些则可以划为重点开发区。”樊杰说，在规划制定过程中，这些地区政府会派人来协商，“按照省委省政府的要求，我们这个地区未来几年要快速发展起来，希望划到重点开发区内。”

　　规划根据部分地方政府在特定阶段的重点发展区域，做了一些动态调整。“规划本身是动态的，你这个地区近几年搞重点建设，或者限制开发。将来有可能根据当地资源环境的变化情况，以及地方政府的经济规划重点，对主体功能做出动态的调整。”樊杰说。

　　为照顾限制开发区政府的发展诉求，部分主体功能区试点省份尝试将重点开发与限制开发做一定程度的“中和”。

　　重庆市发改委主任杨庆育介绍，重庆此次纳入限制开发的十个县，在国家之前颁布的城市规划中县城面积已经确定，人口规模也接近20万，如果进行移民，将面临很复杂的局面。“我们就跟国家发改委商量，采用开天窗的方式，对限制开发区中已经纳入国家规划的城市建设面积定位为重点开发区。”杨育庆表示，“这一办法目前十个县都可接受。”

　　另一种博弈

　　反其道而行之、积极进入国家级限制开发区的地方，则主要集中在中西部、长期欠发达、缺乏资源禀赋的生态脆弱地区。

　　中西部大面积的生态脆弱地区，例如荒漠化、石漠化、严重水土流失地区的历史经验表明，这些区域不适合人类做大规模经济开发。

　　“我们调研的过程中发现，这些地区的政府官员也都能客观承认这一现实。”樊杰说。盲目投资既不符合市场规律，也不符合自然规律，花了大量资金投入，回报期仅两三年，而且很快就会产生例如居民饮水等生态环境危机。

　　“不少官员对我们讲：太累，又污染，在政绩考核上跟东部没法比，还不如换套标准来考核我们。”樊杰告诉记者。因此无论从客观现实还是地方政府意愿出发，无论在省级还是国家级，这些地区未来都将被划到生态功能区，可以说是上定了限制开发的名单。

　　樊杰介绍，按照规划内容，保证生态功能区生态维护建设、居民基本生活与享受公共服务品的资金来源，主要依靠财政转移支付。被划为国家级的生态功能区，其转移支付主要由中央财政作为主要扶持渠道；在各省市自治区制定详细方案时，划为省级的生态功能区，则主要由省级财政承担。

　　进入不了国家队，就意味着未来省里的财政转移支付的压力陡增。而这些地区又往往长期面临财政捉襟见肘的窘境。“到了规划制定后期，越来越多的欠发达地区政府来找我们谈，希望能够进入国家级生态功能区，地图上给我们画出大片大片的区域，都要上国家清单。最后，希望进入的地区数量甚至远远超过要‘摘帽’的地区。”樊杰说。

　　但规划有一系列技术参数，例如河流供给人口的重要地位、物种多样性、沙丘流动特征等等，对全国生态环境产生重要影响的生态区才可划定为国家级生态功能区，例如黄河、长江的水源涵养地。而国家级生态功能区不断扩大的后果，则是生态功能区的人均转移支付可能变得微乎其微。“因此我们坚持统一标准，虽然来找的地区很多，但最后的国家级生态功能区清单基本上没动。”樊杰表示。

　　考核体系是关键

　　据记者了解到的最新消息，目前国家发改委正在着手制定这一规划的实施细则。下一步的工作主要分为两个方面：规划的配套政策以及在地方上的细化。而国外市场经济国家的经验普遍表明，一项规划最后实施的效果如何，其主要因素往往取决于配套政策与细则的落实是否给力。

　　财政、投资、产业、人口、土地政策等措施能否及时跟进，也是在北京参加省部级领导干部主体功能区学习班的官员们目前最为关注的问题。

　　“规划中对上述五大类政策做了原则性阐述，但具体细则要体现在国土、环保、财政等其他部门的政策体系里。”樊杰说。

　　记者从青海省发改委了解到，三江源国家级生态保护综合试验区规划已编制完成。三江源地区属于国家级生态功能区，这一总体规划有望今年得到国务院批复，付诸实施。

　　“当地居民未必愿意完全被财政养起来，况且生存的需求满足后，还有发展的需求，因此除了做补偿，政策如何在实际行动上帮助该地区发展绿色经济，可视为主体功能区配套政策的一个重要尝试。”这位人士表示。未来一旦成行，其中的生态补偿、居民共享公共服务品及搭建生态产业平台等政策，在全国将具有较较强的示范意义。

　　除了配套政策的横向延展，规划在纵向的细化过程是未来的另一项重要工作。规划将在不同行政单元，做到逐层分解，最终与各地城市、区县发展规划及乡镇建设规划相衔接。

　　“如果未来各个地区还是自己定自己的发展思路，那么区域规划可能还是乱的。”樊杰说，“规划本身很好，但是将来地方政府执行得怎么样，现在也不好判断。”

　　地方政府是否能够自觉按照主体功能区规划制定自身区域政策，一个决定性因素在于地方官员政绩考核体系的转型能否真正实现。此次规划中，对限制开发区、优化开发区的政绩考核，已经做出区别于传统指标的明显调整。

　　其中，限制开发区的政绩考核调整为主要对农产品保障能力以及提供生态产品能力的评价，而优化开发区则通过单位GDP能耗及用水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量空置率、吸纳外来人口规模等指标对其经济发展方式进行考核。

　　但规划只为政绩考核提供了一个方向，现实层面仍需要地方上不同部门之间的相互协调。“根据规划的这些内容，我去找重庆组织部门谈，跟他们讲要把限制开发区官员考核中的GDP比例调低一些。”杨庆育对记者采访时表示。

　　更有效和有约束力的举措，应来自从上而下、按照不同功能区定位对官员考核体系做出的整体性调整。据记者了解，中组部按照“科学发展观”进行的干部考核体系转型，也在酝酿之中。

　　“中组部对干部提升的政策体系按照主体功能区的政绩考核体系进行重新编制之后，对地方官员行为的引导与主体功能区在地方上的推进，将起到高考指挥棒一样的力度。”樊杰如是评价。

　　（本刊记者刘明霞对本文亦有贡献）