如何拥有不贬值的养老财富

　　文／本刊记者 李 斌

　　养老金不仅要货币化，更要资本化，才能让老百姓拥有不贬值的养老财富。

　　随着进入老龄化社会速度的加快，“未富先老”已经成为我们不得不面对的现实问题。那么，中国的老龄化将在什么时候达到峰值期？“未富先老”对于中国社会意味着什么？中国现行的养老金制度到底存在哪些弊端？要解决中国的老龄化问题，合理的养老金制度安排有哪些？

　　就这些问题，《新财经》记者专访了清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心教授杨燕绥和国家行政学院教授竹立家。

　　从现代化向现代性过渡

　　《新财经》：据统计，在“十二五”结束时，中国老龄人口将超过1.3亿。您认为，一个国家进入老龄化的标志是什么？中国将在什么时候进入老龄化？

　　杨燕绥：人口老龄化指65岁以上的人口占到一个国家总人口的7%以上时，说明这个国家就进入了老龄化社会。之后会逐步升级，65岁以上的人口越来越多，到达顶点的时候，就是老龄人口的峰值点。然后，随着总人口的下降，老龄人口也会减少。但老龄人口与劳动人口的比例不会下降，因为社会越发达，生产力就越发达，生活条件越好，老龄人口寿命就越长，这就形成了整个社会劳动人口对老龄人口的赡养力问题。从全世界来看，从进入老龄化到峰值期，美国用95年时间，从1960年到2055年；中国是从2000年到2038年，不到40年时间，可见中国的老龄化发展速度是非常快的。

　　竹立家：目前来看，“十二五”期间会有一个转折点，就是老龄人口占社会总人口的比例会超过10%，这是一个重要的关口。

　　《新财经》：既然中国的老龄化发展速度这么快，现在大家都提出了一个“未富先老”的话题，您怎么理解“未富先老”？

　　杨燕绥：“未富先老”这个问题早就提出来了，而中国对于管理“未富先老”在十年前也意识到了，当时预计，到2020年中国将进入老龄化。但是，当时只是意识到了，重视程度却不够。今天又提出“未富先老”问题，说明现在大家对这个问题越来越重视了。

　　中国目前的人均GDP是4000美元，但美国、欧洲国家都超过了10000美元，相比较而言，就形成了中国的“未富先老”。一般而言，劳动人口主要指从15岁到64岁之间的人口，中国社会的赡养力正在呈现出以下四种情况：第一，但在中国，一般15岁到25岁的人口还在学校读书，要把这部分人减掉。第二，要减去一部分失业人口，没有工作的人得靠别人帮助，怎么去赡养老人呢？第三，低收入者，中国有那么多低收入者，养自己都很困难，有的还要依靠低保。第四，现在很多人在50?55岁就退休了，并没到法定退休年龄，我们叫做提前退休，据统计，中国现在的平均退休年龄在50岁左右。

　　如果我们不考虑这四个因素，到2038年，中国应该是2.7个劳动人口赡养1个65岁以上的老人。但如果把这些因素都考虑进来的话，到时候就不到一个劳动力要赡养一个65岁以上的老人，这个情况是非常严峻的。要改变这种情况，我们现在的退休年龄、低收入人群、失业状态都需要改变。

　　竹立家：到2020年左右，中国的人均GDP可能会达到8000美元。但是届时，中国的老龄化估计在12%?13%左右。所以，政府要及早解决这个问题。我个人认为，解决养老问题还是要走社会养老保险的路子。

　　当然，中国社会老龄化问题和西方社会老龄化问题的解决方法，还有一个文化差异的因素，中国家庭对于老年赡养的自觉自主意识，是西方国家没有办法比的。

　　现在看来，社会老龄化速度在加快，相对于西方国家，我们从理念上、文化上，中国的压力相对比较轻。但这不能说我们的社会和政府就不做工作了，恰恰相反，政府要提早做工作，加大养老方面的投入，当我们真正面临老龄化社会的时候，也可以平稳地过渡。

　　《新财经》：过去，中国是靠人口红利促进了经济的快速增长，现在看来，人口红利在逐渐消失。未来，我们应该做怎样的转变？

　　竹立家：中国的人口红利现在看来已经在逐渐消失，但作为一个正常社会、和谐社会、文明社会，真正的发展不是靠人口红利，而是靠治理，现代性的标志就是发达的经济。中国现在是从现代化向现代性过渡的一个时期，在这个时期里，未来五至十年是整个社会重要的转型期，也是经济转型期。

　　经济转型的另一个特点是从粗放型、生产型向技术型、环保型和消费型经济发展，让人民群众真正在未来五至十年享受发展的成果。三十年来，我们用人口红利付出了劳动和辛苦，在逐步进入老龄化以后，社会要承担一定的责任。政府本身要有意识地在服务、消费、休闲，包括老年人养老方面做好工作。

　　养老制度碎片化的信誉风险

　　《新财经》：中国最初的养老金制度安排是怎么样的？有哪些弊端？

　　杨燕绥：预计到2015年中国会出现劳动人口供需的“刘易斯拐点”，每年会减少劳动力近800万， 65岁以上的人口相应增加也是800万；我们还得考虑全球化竞争。养老金政策和制度安排必须面对这两个问题：家里老人多了，家外竞争激烈了，我们怎么办？

　　1997年世界银行《养老金报告》指出，养老金不能光靠政府一个肩膀扛着，报告提出了“三支柱”概念，就是养老要由政府、企业、个人三方面来共同承担。但是，“三支柱”政策不一定要安排三个制度，面对全球化和老龄化，养老金最好的制度安排有两个：政府账户和个人账户。

　　中国在1997年进行企业职工养老保险改革时也借用了这个思路，叫做社会统筹和个人账户相结合，这个思路是对的，但是在相结合的过程中路径却错了。1997年，养老保险改革制度颁布后，国企也进行了改革，很多企业老职工提前下岗了，或者提前退休了，社会统筹定了20%的高费率，在全世界最高，但养老金仍然不够用。

　　在这种情况下，本来应该有养老金公共预算，但政府一直没有作预算，也没有作财政转移支付。地方政府要负责发放养老金，但地方财政却没有钱，企业20%的费率又不够支付，最后只好想办法利用个人账户。1998年以来，企业职工按个人工资的8%建立养老储蓄个人账户，但个人账户并没有真正投资运营，而是被政府挪用了，到现在已经被挪用了近1.5万亿元。这就使财政可以忽略养老预算问题，用钱去盖大楼，拉动经济，民生和社会建设问题被忽略了。

　　《新财经》：在这个过程中，政府针对养老金制度是否进行过改革？

　　杨燕绥：2006年，中央颁发了关于养老金改革的文件，提出了要做实个人账户。但是，要想做实个人账户，却面临三个问题：第一，养老金不足的部分由谁来补？也就是说，过去被挪用的那部分养老金谁来补充？第二，要做实个人账户就要实现正式的投资运营，要让养老金产生收益，谁是受托人？第三，投到哪里能保值，政府如何去监督养老金市场的安全？

　　其实，要做实个人账户并没有那么简单。首要的问题是没有市场、没有规则、没有受托人。而且，个人账户被挪用，政府实际上记的是一笔账单，连本带息都是空账，所以，政府将来要连本带息还账。如果我们将来的国际竞争力越来越强，政府还可以有实力还这个账，但我们的人口毕竟不是越来越年轻，到时候政府要连本带息还账，这将意味着什么？所以，养老金空账问题会越来越明显。我认为，1997年推出的企业职工社会养老保险是当时国有企业改革的配套措施，这个配套措施到现在已经完成了它的历史使命，应该退出历史舞台了。

　　《新财经》：从目前来看，现行养老制度的主要问题在哪？

　　杨燕绥：现行养老制度最大的问题是覆盖面不全，很多人到现在还没有养老金。2009年，政府推出了农村养老保险政策，2010年发布的《社会保险法》提出了城镇居民养老储蓄，这些政策都是不错的。但到目前为止，很多政策措施还没有完全展开，养老金覆盖不足问题还很严重。

　　同时，已经被养老金覆盖的人群也存在严重的制度碎片化问题。养老金制度按身份划分，第一是公务员和事业单位的退休金制度，退休金制度是从1958年开始实行的，单位和个人都不用缴费，退休金是退休工资的80%?95%，替代率很高。公务员的养老金全部靠当期纳税人的国家财政预算来兜底，增加了国家财政负担，这不公平，也不效率。第二是城镇企业职工的养老统筹，企业要交20%的费率，个人要交工资的8%的费率，一共是28%的费率。但养老金的发放到2010年年底全国平均水平只有1400?1500元，而公务员和事业单位职工一分钱不用交，一个月平均能拿到4000?5000元，3倍之差，这就是养老金制度的碎片化。

　　另外，还有待遇差问题。政府现在对于农村参保人员每人每月最少55元的补贴，各地区不同，但最高没有超过200元的。从公务员的5000多元到农民的55元，这么大的差距是没有道理的。中国的养老制度碎片化体现在不同制度覆盖下的不同人群，而人群又是以身份来划分的，这就产生了待遇差问题。特别是公务员的养老金制度，已经成了整个养老金制度中最不公平的一块，成为了社会的众矢之的。

　　所以，我们现在要解决养老金制度碎片化、身份化、覆盖面不足、待遇差等问题。否则，政府将面临两重负担，一个是财政不断加大补贴，一个是政府要面临失去信誉的风险。

　　合理的制度安排

　　《新财经》：既然之前的一系列制度存在着种种弊端，要解决中国人的养老问题，应该建立怎样的合理制度安排？

　　杨燕绥：解决养老问题要最大限度地把政府、企业、个人能力和市场融资都利用起来。在一些西方国家，国民年金水平在过去很高，但最近二三十年有所下降。从全球趋势来看，养老金制度也在趋向国民年金低保化，因为不这样的话，政府也负担不起。

　　最好的养老金制度安排就是用“中央统筹国民基础养老金”来克服贫困，用“个人储蓄养老金”来改善生活的制度结构。个人账户养老金需要制度化、市场化、全民化。

　　首先，中央统筹国民基础养老金，可以通过养老社会保障税的方式筹集资金，然后在全国建立预算，按照各地消费支出的50%发放，发给所有65岁以上的老人。从法律上不排除任何人，但是可以鼓励那些高收入者放弃自己的养老金。

　　其次，我们所有人工作一辈子不可能只为了吃饭，那样的人生就太灰暗了。所以要建设第二个制度，叫做个人储蓄养老金，让所有人在一生中根据不同的情况储蓄养老，比如有两套房子，其中一套用于养老。

　　《新财经》：具体来讲，要建立个人储蓄养老金，应该具备哪些条件？

　　杨燕绥：建立个人储蓄养老金有几个条件：第一，要有“税优”待遇，就是延期征税。养老储蓄不能当期征税，因为养老金账户的钱要等到退休以后才使用，不能算当期收入，不能征收当期收入所得税，我们把这个叫老年红利。

　　第二，缴税标准。企业应拿出一部分钱存入职工个人账户，可以叫做职业年金。

　　第三，养老金托管。首先要保证养老金的产权不转移，养老金投资最关键的是产权保护和受托人，要让养老金的财产是独立的。独立就意味着政府不能随便将养老金纳入财政乱使用，这是公共基金。也不能拿来买保险，因为一旦进了保险公司，就纳入了保险公司的资产负债表，保险公司可以用来抵押，也可以用来发高工资，把养老金的风险与保险公司的风险系在一起，谁也不能说保险公司肯定没有风险，肯定不会倒闭。现在全球性的风险越来越大，日本的地震、海啸、核电站爆炸，这些也会蔓延到很多国家。来自美国的金融海啸，也让那么多大金融机构倒闭了。所以，养老金投资必须坚持资产独立、产权保护，政府和公司不能贪这个钱。20世纪80年代，智利进行养老金制度改革的时候，有一个非常关键的名言，说胆子大的“小偷”，可以把手伸进国王的钱包里偷国王的钱，但是绝不敢动养老金。所以，托管人一定是专业的，有竞争力，业绩好，能够保持资产独立，敢于把管理费透明的机构。

　　第四，养老金增值保值。养老金投资可以投在固定资产上，比如房地产。澳大利亚最近有一个政策，就是允许用超级年金个人账户买一套投资房，为的是将来养老的资产能够保值。另外，养老金也可以买股票、基金、债券，但要做好组合，分散风险。现在，养老金的投资篮子比较少，很多收益好的项目只给少数人带来了收益，做不到给老龄人口的分配，这就需要政府改变发展模式，让养老金有长期的投资收益。要建立养老基金投资的评价机制，审慎投资，构成社会保障基金投资的公共治理结构。

　　第五，控制通胀。如果通货膨胀严重，不仅我们的当前低收入生活受到影响，养老金也会贬值。

　　“货币+资产”=不贬值的养老财富

　　《新财经》：按您前面所说，中央统筹国民基础养老金的确是一种不错的制度安排，要建立这个制度，有没有具体的操作方案？

　　杨燕绥：具体来说，建立中央统筹国民基础养老金，要逐步降低公务员和事业单位退休金的支付水平，在未来二十多年中，争取与国民基础养老金对接，将退休金变成基础养老金。从操作上来讲，应该从现在开始，公务员和事业单位建立个人职业养老金账户，单位和个人都要缴费。而从退休开始，个人账户也要支付养老金，也可能只支付1个百分点，替代率不用太高。但随着退休金的下降，用职业年金来补充，用财务缓冲的方式，使公务员和事业单位的退休金也变成基础养老金。

　　最后再与现在的城乡政府养老补贴、企业职工的基础养老金三者进行对接，成为国民基础养老金。这样，使公务员、事业单位建立的职业年金和现在的基本养老保险的个人账户、企业年金全部合并为个人账户。我们争取用二十五年时间，让前台动静不要太大，后台财务平稳对接，这样的制度才是养老金制度走向科学、公平最好的办法。

　　《新财经》：作为政府、社会、老百姓，在养老问题上，各自应该扮演怎样的角色？

　　竹立家：按现在的情况看，在养老金方面政府承担的少了一点。在中国的财政支出中，社保的比例还是比较低的。

　　西方国家在社会保障方面一般会占到GDP比重的10%；但中国只占了GDP的2.4%，是非常低的。一般来说，社会保障要占到财政支出的50%以上，所以，我们与西方国家的差距还比较大。从政府、社会、个人三方面考虑，政府还是要加大对社会保障的投入，必须下决心让辛苦的一代人，到了晚年真正享受到社会发展带来的成果。政府要承担主要责任，这是社会发展的基本模式。

　　杨燕绥：改革拖得时间越长，养老金负债就会越大，人们积累的机会就越短，一旦到了老龄高峰期，就会出现老龄危机。

　　中国政府和老百姓都要学会让养老金走出货币化，进入资本化。货币化的养老金只能让我们拿到少量的钱，然后用这些钱去换取生活物品，短期的问题解决了，但将来长期的问题怎么办？

　　所以，养老金不仅要货币化，更要资本化，才能让老百姓拥有不贬值的养老财富。第一是养老货币，第二是养老资产，“货币+资产”才能形成养老的财富。中国已经到了这样一个关键时刻，但最重要的是我们的政府要学习，要创新，社会要学习，老百姓也要学习。