一份主题为铁路系统分权改革的内部《征求意见稿》,正在铁道部中高层吸纳众议。
这份《征求意见稿》试图划定铁道部和其治下铁路局、合资公司之间的权力和收益边界。一位来自铁道部的知情人士告诉记者,尽管“权力分到什么程度、放到什么级别”高层还在讨
论中,但地方铁路局自主经营权放开已无障碍。如改革得以施行,长期以来管得过死的地方铁路经营环境有望松动,铁路局、合资公司或将获准参与辖内铁路沿线的房地产开发和广告经营权,并将从中留存相当比例的收入。
不过,“成本、收入的清算以及行车调度这两项至关重要的大权,预计铁道部仍会紧握不放。”上述知情人士表示,铁道部的此次改革初步定性为“适度调整”,“不合适的放权改革可能会导致混乱。”
目前,铁道部已就如何向铁路局分权小范围征求意见。此前不久,部里曾组织中高层官员专门召开过一次论证会议。行业内暂时未听闻国务院层面对此改革意见给予正式反馈。
从20世纪80年代开始的“大包干”、全路经济承包制,到资产经营责任制、路网分离,作为从封闭系统到开放系统的每一次尝试,铁道部历来的改革议题都备受关注,亦因屡屡陷于停滞而令人失望。
对于此次分权改革,业内人士称,由于改革仍然没有触及“政企合一”这一体制核心,在真正意义上的市场主体没有确立之前,“当前改革都仅是微调”。
1、清算分权:地方路局期望留存大部分创造性收入
记者了解到,在铁道部此次关于分权改革的征求意见中,盈利较为理想的铁路局期望,在其运营经费获得方式保持不变的情况下,路局创造性的收入能大部分留下,铁道部只是象征性地抽取点数。
前述消息人士说,尽管这部分创造性收入的清算由谁来完成还未达成共识,但在收益的留存上,今后肯定会对地方路局有所倾斜。
目前,全国共有18个铁路局和2个铁路公司。一直以来,地方铁路局属铁道部垂直管理,负责执行铁道部的一系列计划,无权自主经营。
现行体制下,铁道部对地方铁路局实行收支两条线的管理,铁路局所有收入全部上缴铁道部,纳入铁道部的清算大笼子,铁道部按照其清算系统对各路局的运营经费、收入利润指标进行重新分配。
事实上,由于18个路局所处区域的差别,客、货运量存在很大差异,这种“大锅饭”的模式,实际达到了用经济发达地区路局的盈利补偿了西部等地区路局亏损的效果,但却也使得路局的积极性受到制约。
在历来封闭的铁道系统内,这种清算模式形同行业内的“转移支付”。
更大的争议在于,对于铁道部具体的清算方法,即便在铁路系统内部也没有多少人能摸得清楚,接近铁道部的铁路系统人士说,一则因为清算本身的复杂性,二则也确实因为清算缺乏透明度。
因而,在铁道部尝试先自发改革、考虑如何调动地方路局积极性的时候,如何协调收入分成就成了绕不开的槛。
前述消息人士认为,不要指望清算体制会在短时间内有大变化,铁路局现在的主要诉求也只是创造性收入的大部分留存,对主营业务清算规则的变化并不做奢望。
在整个铁路改革还未全面推进的情况下,成本核算和收入分成一旦完全放权,欠发达地区路局的正常运营可能难以保障。“清算的全面改革,必须有更高层面的支持,国家要有配套的补贴方案。”
该人士说,如果铁道系统内部的“转移支付”能力下降,那么国家财政应该想办法给予补贴。从这一层面上看,铁道部自身无法独立完成这一改革。
除了清算权之外,行车调度权一直也是铁路局、合资铁路不可自主的权力。
目前,客运票价也完全由铁道部牵头制定,路局增开客运列车时必须上报铁道部,批准后才能实施。
“就算用了新的清算方法,铁道部仍然可以控制给你多少车、跑几趟,合资铁路甚至上市铁路都没有溢价能力。”某合资铁路负责人说。
市场消息称,正在讨论中的分权方案,铁道部仍将掌握的省、市及重要运行线路的调度权不变,但各个铁路局辖内的市、县之间的增开列车,由路局说了算。此外,若遇到客流暴增,两路局之间达成协议后,也可自行增开对列。增开列车的票价,则由地方铁路局自己制定。
不过有铁路系统人士提示说,实际上,部分地区管内市、县之间的增开列车,管制已经不再那么严格。
他说,整体来看,预计合资公司可能会从分权改革中获得更多的益处。行政干预的减少,公司化治理的推进,相对更合理的利润留存,“合资公司职权会更大”。
“虽然关键的权力仍然不可能下放,但在线路行车方面会更多考虑铁路局的意见。”他提及,刘志军在任时从铁路局收回的部分设备等物资采购权,也可能再度下放。