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以欧债危机为鉴 中国养老制度抉择

2012年02月02日18:22
作者:《财经》

  刚刚消退的金融危机与正在发酵的债务危机,从两个不同的极端向中国提出了两个截然不同的前行方向:

  一个向左,要求加大社保支出,提升内需和消费,以实现增长方式的转变。

  一个向右,要求降低支出规模,控制“老龄化成本”,以防止长寿风险带来潜在长期债务风险。

  在线性思维逻辑中,这确实是左右为难的一个选择。实际上,世界上没有绝对正确和绝对优秀的社保制度那样,关键在于哪个最适合。

  事实上,在以往几十年里,世界各国为应对老龄危机和改革福利制度已经做出了极大努力,几乎所有国家都没能置身于外,甚至有些国家付出了沉重代价。

  以正在发酵中的欧债危机为例,其根源多样。比如,欧元框架不完善,欧元区成员国发展水平失衡,部分成员国公共支出没有坚守量入为出的原则;为迎合过度消费的选民需求,过度借贷为政客打开纵欲之门,等等。然而从深层看,养老金正是引发债务危机的最后一个诱因,这再一次充分说明:养老金关乎国运,牵涉民生,事关重大。

  对于现实中国来说,人口老龄化预期已十分严峻,那么,养老制度改革就该未雨绸缪,以此次欧债危机为鉴,按照问题清单周密部署,迎接挑战,这才是应持有的一个基本态度。

  提高法定退休年龄

  在此次欧洲国家救助希腊债务危机的诸多条件中,养老金改革是其中重要的内容,其中包括适当提高女性领取养老金年龄,要求将公务员领取养老金的年龄从61岁提高到65岁,并提出私人部门领取养老金要引入一个与寿命预期变化相联系的机制。鉴于救助的急迫性,希腊议会也通过决议,规定领取养老金的年龄将从60岁开始。

  就世界范围而言,在近十年来的养老金改革中,提高退休年龄最为普遍,同时也最为急迫,而调整待遇率和缴费率的改革则显得十分谨慎。从结果来看,提高退休年龄效果明显,似乎正是由于这个原因,这类改革成为欧美发达国家最为流行的一个趋势。

  目前,希腊、西班牙、意大利、英国、法国等国家都成功通过延迟退休的立法。截止2010年底,所有欧洲发达国家的退休年龄都在61岁以上,只有卢森堡等三个国家是60岁,英国、德国、西班牙、瑞典等绝大部分国家是65岁退休,执行67岁退休这个最高规定的国家有2个,即冰岛和挪威。未来计划继续提高退休年龄的国家有11个,包括英国、丹麦等国。

  欧美发达国家改革的经验与教训,对中国社保改革具有重大的参考价值。在制度参数方面,中国基本养老保险主要存在两个问题。

  一是中国基本养老保险的法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的,尤其是女性退休年龄,与寿命预期严重脱节。

  目前,中国私人部门退休年龄男性为60岁,女性为50岁(女干部55岁)。根据联合国统计,2010年中国男性预期寿命是71.1岁,女性74.5岁,而西欧男性是77.4岁,女性83岁,由此推算,中国男性退休后余命约11年,女性约25年,而西欧男性平均余命约13年-14年,女性19年-20年。

  与西欧的比较结果显示,中国退休年龄的提高,尤其是女性退休年龄的提高有很大的空间。此外,中国私人部门的实际平均退休年龄要远远小于法定退休年龄,虽然没有统计数据支撑,但这是一个不争的事实和公开的秘密。由于道德风险等原因,提前退休普遍性的一个重要负激励来自多年来规定的参保人“最低缴费年限15年”,而2011年生效的《社会保险法》再次将其以法律形式固定下来。

  在目前能够掌握到的资料中,15年最低缴费年限是世界主要国家基本养老保险制度中门槛最低的。作为特例,法国国铁公司等几个少数独立养老计划,拥有欧洲最低的缴费年限37.5年,相比之下,15年最低缴费要求还不足欧洲这个“特例”的一半,由此可见,中国养老保险制度提高退休年龄和调整参数是非常急迫的。

  另一个问题是中国的基本养老保险存在潜在重大财务风险。虽然目前基本养老保险制度收支现状十分乐观,制度收入连年大于支出,当年余额高达几千亿元,但毫无疑问,这是由扩大覆盖面这个机会窗口创造的。

  需要认识到,连年的财政补贴和不断扩大的覆盖面提高了当年制度总收入,暂时将财务隐患掩盖起来;退休年龄太低和缴费年限太短等因素造成的潜在财务风险,完全被转型成本缺位的历史债务混淆起来;所有这些合理与不合理、客观与人为、短期与长期的财务风险混合在一起,一揽子打包推给了未来。表面上制度积累逐年提高,实际上财务风险不断累积,随着扩大覆盖面的窗口的逐渐闭合,隐性风险显性化和隐性债务货币化到来之日,就是中国基本养老保险制度陷入财务危机之时。

  明确个人账户定位

  如果说提高退休年龄等改革是试图降低财政支出、控制“老龄化”成本等治标的临时性措施的话,那么,结构式改革就可称之为一个治本的制度性改革。

  在诸多欧洲福利国家逐渐滑向债务国家的过程中,存在这样一种规律性现象:凡是进行了结构性制度改革的国家,其制度财务状况大多要好于参数式改革的国家,且基本上与债务危机无缘。

  欧洲实行结构性制度改革的国家分为两组,一组是引入名义账户制(NDC)以替代传统的DB型现收现付制,它们是波兰、拉脱维亚、意大利和瑞典。另一组是英国和德国。其中,英国引入DC型积累制以替代DB型现收现付制,目前两个制度平行运转,随着越来越多的“新人”加入新制度,最终完成制度的转型;德国实行的是全新的“积分制”,参保人根据一生缴费换取和积攒的积分,退休时再根据调节因子的系数贴现后以时价兑换成养老金。对英国和德国的制度改革,我们可称之为混合型制度改革。

  上述六国的改革虽然路径不同,模式也有差异,但它们的改革目标却是相同的,即引入参保人个人因素,调动个人积极性,让个人承担起一定的养老责任,彻底放弃国家包揽兜底的传统制度模式,将其转换为国家与个人合理分担的制度模式,以期降低个人对国家的完全依赖,将个人替代率与个人的贡献结合起来。

  十几年来,上述六个实行结构式改革的国家各项指标均好于其他国家,国家财政负担明显降低。

  目前,中东欧新兴市场普遍引入个人账户和建立混合型制度,发达国家的改革中积极引入账户因素,就是将养老责任向个人转移。引入个人账户之后,不管账户是虚拟的还是真实的,都实现了调动参保人缴费积极性和部分转移国家财政责任的改革目标。

  近几年来,中国相继建立了“新农保”和“城镇居保”,基本实现了全覆盖,但主要问题还是没有解决,即城镇职工基本养老制度中个人账户的定位始终没有明确,实账积累的巨大转型成本难以解决,进而导致个人账户做实试点进程半途而废,空账运行的账户与做实试点的账户长期并存,个人账户承载的个人养老责任及其功能从未实现,统账结合的部分积累制的目标完全落空。

  十年前辽宁省做实个人账户试点时,其规定的账户资金不能用于当期统筹基金支付缺口的底线,在2010年被突破,这个重大政策变动意味着,统账结合制将面临着是否向名义账户制迈进的十字路口。十年来做实账户试点中遇到的巨大困难说明,我们的制度到了二次改革的时候了,而辽宁政策变动应该被看做是一个新起点。

  “十二五”规划中未对做实个人账户做出安排,就说明统账结合的长期制度目标与短期战术部署之间呈混沌状态,个人账户何去何从依旧茫然,账户是进行实账积累还是空账运行还未有定论。但是国际经验告诉我们,取消账户无疑是走回头路,而保留账户并彻底实行名义账户制,则是一个有效的替代性制度安排和可供选择的过渡性改革路线图,它既可避免转型成本,又可调动个人积极性,进而实现控制“老龄化成本”的制度目标。

  事实上,希腊的基本养老保险采取的也是与中国几乎完全相同的统账结合制。但在希腊的债务危机中,只有统筹部分成为国家财政负担,进而变成债务危机的一个诱因,而账户部分则没有被卷入进去,实行的依然是多缴多得的DC型完全积累制。相比较之下,中国基本养老保险制度隐藏的财务风险更大。

  发挥养老的市场作用

  在稀释“老龄化成本”的诸多途径中,不仅要调动个人的积极性,还要充分发挥市场的作用。

  如果将强制性基本养老金(公共养老金)视为“国家”的话,那么,自愿性的企业补充养老金或企业年金就是“市场”。

  作为此轮债务危机的重灾区,希腊的养老金制度严重失衡,结构畸形:第一支柱的公共养老金负担沉重,而第二支柱自愿型的私人养老金“职业保险基金”2002年才刚刚建立,由雇员和雇主共同缴费。截至2007年,参与人数仅为1.18万人,仅占492万劳动人口的0.2%;全部资产仅为2460万欧元,占当年2289亿欧元GDP的0.01%。

  相较于希腊,人口仅1600万的荷兰,其职业年金参与率高达69.3%。2007年,荷兰的GDP为5595亿欧元,而职业年金资产竟然是它的132%,高达7398亿欧元。职业年金如此发达,必然会减轻第一支柱的财务负担。再看美国。2007年美国自愿型私人养老金资产总额为10.3万亿美元,占当年13.8万亿美元GDP的73.9%,参与人数为1.43亿人,参与率为61%。发达的职业年金,为弥补美国公共养老金低下的替代率和待遇率做出了贡献。也正是由于这个原因,美国第一支柱公共养老金的财务状况不仅非常好,目前累计余额高达2.54万亿美元,占全球公共养老金资产总额的将近一半,而且半个世纪以来还为美国预算平衡做出了难以估量的巨大贡献。

  目前,中国养老保障的第二支柱企业年金的发展水平并不高,截至2010年底,参加企业年金的职工人数为1335万人,其经济活动人口参与率刚刚超过1%,基金累计结存2809亿元,占GDP比重还不到1%。这两个数据仅仅略好于希腊。

  中国企业年金发展现状,与现在的经济总量及未来发展的需求相比相差距十分悬殊,多层次和多支柱的养老保障框架远没建立起来,不但不能担负起分散长寿风险和分担基本养老保险及其财政压力的作用,甚至还严重制约了三年半前就曾宣布的五省市事业单位养老金改革试点的正常进行。

  由于基本养老保险承担着几乎全部养老责任,企业年金的发展速度远跟不上基本养老保险制度的发展,所以,在中国养老金制度框架中,政府承担着全部责任和风险,以企业年金为标志的市场作用被严重忽视并排除在外。应该看到,在中国基本养老保险制度存在诸多风险隐患的情况下,企业年金应真正成为分散基本养老保险风险的一个补充保险制度。

  重建多缴多得原则

  DB型现收现付制的一个特征是具有很好的再分配因素,但激励性很差;30年前在智利诞生DC型积累制特征正好与之相反。十几年来欧洲社保制度改革的过程实际就是在传统制度中不断引入和强化“智利因素”、弱化和消除再分配因素的过程。

  DB型制度的再分配特征既成就了福利国家的诞生,但也是福利刚性和滋生道德风险的温床。例如,提前退休和降低缴费年限等现象的普遍存在就是DB型制度难以克服的一个制度缺陷,这些道德风险的发生,其客观后果相当于人为地拉高了赡养率,提升了“老龄化成本”,减少了制度收入,加大了债务风险。

  十几年前,中国统账结合的制度设计者,试图在欧洲的DB型现收现付制与智利的DC型积累制之间走出第三条道路。但十几年后的现实是,账户的激励作用由于账户比例的缩小而式微,由于没有做实而空转,统筹部分的再分配作用由于制度碎片化和区域分割等因素,也没有发挥出来。

  特别要看到的是,由于养老金增长率难以跟上社会平均工资增长率,来自外部的行政干预,已打破个人账户与社会统筹的两个制度规则的边界,参保人的当年缴费与未来权益已经看不到任何精算联系,多缴多得的激励敏感性降到最低水平。于是,千方百计设法提前退休、通过断保和逃费等不同手段把缴费年限人为缩小到最低限,将费基和费率等所有参数人为降到最低限的情况时有发生,种种道德风险严重地侵蚀着制度的当期收入和长期财务潜力。

  养老金统一调待最终导致纵向和横向再分配因素统统无影无踪,甚至出现严重扭曲:使高养老金更高,低养老金更低;低收入与高收入退休群体之间的差距一年比一年拉大;养老金高于工资的倒挂现象已不稀奇;养老金领取者中,高龄群体出现两极分化。总之,社会保障制度的再分配功能受到“逆向分配”现象的极大损害。

  由于存在上述种种问题,制度收入和缴费供给就必然趋小,而制度支出和待遇支付就必然趋大,二者交合起来,制度财务风险与日俱增。

  固然,外部干预上调养老金,是在待遇水平增长率跟不上社会平均工资增长率背景下,所采取的一项不得已而为之的行政补充手段,对遏制养老金增长率恶性下降起到了极大的缓解作用。这个行政弥补措施非常及时,如果将之作为一个临时性过渡办法,可为寻求代替制度赢得时间,但如果长期沿用下去,其破坏性也是显而易见的。

  如同其他任何制度建设那样,每个阶段社保制度建设的重点和目标是不同的,其概念内涵也是不一样的。在现阶段,强化激励因素和重塑再分配观念是整顿制度的第一要务,二者关系紧密相关。

  首先,加强缴费和待遇的紧密联系,可以最大限度地调动参保积极性,迅速扩大覆盖面,实现应保尽保,否则,覆盖面长期狭小,对被排斥在外的弱势群体而言是最大的不公平。

  其次,如同银行存款一样,只有多缴多得是对全体参保人权益的最大保护,尤其对最低收入群体参保人而言更是如此。否则,少缴费多得养老金,则是不公平的,重要的是,在现阶段不利于扩大覆盖面。

  最后,制度收入的根本来源在于缴费人数的扩大和缴费数量的增加,而只有通过合理的激励才能实现这个目的。反过来,实现了长期的制度财务平衡,才能保护参保人免受类似希腊债务危机导致的养老金制度破产的侵害,否则,来自纳税人的财政收入用以转移支付参保人的养老金,这也没有真正体现社会公正。

  平衡养老水平与经济发展

  在刚刚经历过的全球金融危机中,很多国家都实行了扩大财政支出和拉动内需的扩张政策。从过去几十年的社会保障制度史可知,社会保障和福利制度的重大政策变动常常发生在或是经济大萧条、或是经济大发展这两种极端情况下。

  “二战”后,希腊福利制度的发展曾有两个鼎盛时期。一是1978年以前,尤其是1967年-1978年这十多年间,当人均GDP跨入1000美元-5000美元这个阶段时,福利制度出现了赶超的迹象。但到了1978年到2000年,希腊经济增速缓慢,平均不到3%,并阶段性地出现负增长,这时,以往的福利制度显得力不从心。

  第二个福利膨胀时期发生在2001年加入欧元区之后,这一时期,希腊人均GDP从2001年的1.2万美元,蹿升至2008年的3.1万美元,八年间翻一番多。进入欧元区这十年来,希腊的一次分配和二次分配中的福利赶超后果集中表现为“三高”,即高工资、高福利、高保障。虽然2007年左右希腊发现福利制度走过了头,采取一些紧缩和改革措施,但为时已晚。

  其实,欧洲很多高福利国家在历史上都曾出现过类似的经历和教训:在经济繁荣时过度提高福利水平,待进入稳态之后则悔之晚矣。

  中国建立社会保障制度十几年来,全程伴随着经济高速增长的大好时机,还遇到过两次大危机1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机。大繁荣的历史机遇与大危机的空前挑战这两种极端情况,都推动了社保制度的快速发展。虽然,从替代率、待遇率、养老金支出占GDP比重等指标来看,中国社保制度无疑还存在较大提升空间,与国际平均水平还存在很大差距,但同时也应注意和考虑一些潜在因素和倾向。

  首先,要防止经济环境产生的错觉和错位的影响。虽然中国经济总量已升至世界第二,但2010年人均GDP仅为4283美元,世界排名为第95名。社会保障水平的确定应在经济总量和人均水平之间寻找一个结合点,而不应就某一指标简单地向发达国家看齐,经济总量的概念容易误导人们对福利水平的正确理解。

  其次,转变增长方式是中国未来一项长期而艰巨的任务,社保制度作为生产要素之一,无疑要发挥其应有的作用,但同时它也是二次分配制度中的一个重要环节,无论是在拉动内需促进转变方面,还是在建立退休收入来源多元性方面,都不能大包大揽,要有一个准确的定位,不要期望值过高,否则,社保制度的功能和支出水平的设定有可能出现偏差。

  再次,要避免大起大落的极端倾向发生。经济高增长时与经济危机来临时,都容易诱发附加福利项目和提高水平的倾向。要吸取当年的希腊和欧洲其他国家在这方面的教训:经济永远在高位运行是不可能的,因此,繁荣时制定的政策一定要充分考虑到萧条时的适应性,高速增长时,一定要预测到未来经济进入稳态后的福利刚性等问题。

  再有,要防止公共养老金体系过于繁杂。美国公共养老金制度简单明了,架构单一,但欧洲的制度体系远比美国浩繁,就连本国人也时常难以分清,要靠养老金专业律师来指导。复杂的公共养老金制度不知不觉中容易整体推高待遇率,这大概就是导致欧洲国家养老金总体水平高于美国的原因之一。

  最后,要充分认识到社保制度的双刃性。任何福利制度对劳动力市场弹性、劳动参与率、就业率和企业竞争力等都将或多或少产生负面影响。不同的发展阶段和经济水平对福利水平的理解是有差异的,要解决的主要矛盾也存在差异。比如,在初级阶段,就业常常被视为是“第一福利”,甚至其影响社会稳定的重要性要大于社保水平。因此,不同发展水平下,福利水平与劳动力市场弹性之间的权重是不一样的,要将二者之间的平衡点与当前需要解决的主要矛盾结合起来。例如,几十年来,美国的失业率始终低于欧洲,这不能说不与美国较低的养老金和失业金有一定的关系。

  厘清保险与救助边界

  基本养老保险制度的精髓在于“保险”二字。在这个制度100多年前的起源阶段,及“二战”后建立福利国家的初始阶段,国家财政补贴并无任何介入,作为“守夜人”,国家的功能仅在于立法和监督,公共养老金完全是一个自我平衡的保险制度。

  但20世纪50年代-70年代以来,凯恩斯主义盛行,经济繁荣,福利国家建成和福利制度扩张使国家对养老制度实行了全面干预,慷慨的转移支付便在一些养老保险制度中出现。进入70年代以后,随着老龄化加剧,在制度收支逐渐出现财务缺口时,给予补贴便成为常态和刚性,最终从一个双方缴费(雇员和雇主)的保险制度,演变成一个三方缴费制度,即国家作为缴费的一方,并逐渐被合法化。

  20世纪80年代-90年代至今,欧洲大部分公共养老金都演变为三方缴费的共担分责制度。为弥补不断扩大的收支缺口,在雇主和雇员的缴费难以提高的情况下,唯有单方提高国家的缴费才是最可行的。这就是养老金制度从最初的“需要财政”逐渐转变为“卷入财政”直至“裹挟财政”,并最终演变为财政包袱,甚至成为债务危机一个诱发因素的发展脉络。

  与欧洲相比,美国公共养老金制度一个最大的区别在于,从它建立之日起就从未接受过财政补贴。76年来,每当制度运行出现财务收支风险时,都采用调整制度参数的方式让其自动回复财务自我平衡的功能。因此,美国公共养老金制度不但从未动用过财政一个美元,而且其庞大的基金盈余反而为支持财政平衡起到了巨大作用。于是,美国财政补贴非常集中,瞄准度非常高,只有两个制度来自财政补贴即“低保”(SSI)和“老年医疗保险”(Medicare),前者的实际受益人口主要为老年退休人口,后者是专门为老年人建立的独立医保制度。

  欧洲的教训与美国的经验,对中国养老金制度具有特殊参考价值,即缴费型养老制度与非缴费型养老制度之间应划清边界,其本质是在财政与保险之间、保险制度与救助制度之间划清边界,在立法上切断缴费型保险制度“裹挟”财政的潜在可能性。

  但在现实中,中国公共养老金制度从1997年颁布“26号文件”正式确立之日起,就开始接受财政转移支付,其规模一年大于一年,例如,2000年是338亿元,2006年是971亿元,2010年高达1954亿元。1998年-2010年累计转移支付高达10254亿元,占目前累计余额的三分之二。这里强调的是,如此巨大的财政补贴并不是出于解决转型成本的需要,事实上也几乎没用于支付转型成本。实际上,13个省份做实账户试点的累计资金仅为2039亿元,相对于1万亿元的累计财政补贴,完全可以忽略不计。当然,统筹层次低下为向经济欠发达地区进行转移支付创造了“条件”,但从全国范围的制度收支余额计算,财政转移还是可以免除的,所以,统筹层次低下的因果论也是不成立的。如果说此举的背后可能存在一个非技术性因素,即国家补贴一定程度上被视为一项政治工程,那么,财政补贴的客观效果反倒不利于制度的长期建设。

  综上,首先要厘清缴费型与非缴费型养老保险之间的制度边界,相当于在养老金制度与财政风险之间建立一个永久性的防火墙,潜藏债务危机的养老金因素在制度上可以根除。同时,才能实现两个制度在财务上都是健康的,二者相互弥补对方的缺陷,财力集中,责任明晰。其次,缴费型的保险制度注重的是财务的自我平衡性,非缴费型的救助制度的功能是再分配,如果各自的优势都得以发挥,在预算平衡约束下,缴费型的养老金制度建设便会摈弃财政的依赖性,自动产生调节各个参数的内生动力和机制,以保持制度的可持续性。

  郑秉文为中国社科院世界社保研究中心主任、拉丁美洲研究所所长

(责任编辑:王洪宁)
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