人参与)全国政协十一届五次会议于3月9日上午9时在人民大会堂举行第二次全体会议，多名政协委员将就有关议题作大会发言。
全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所研究员梁季阳：
各位委员，我发言的题目是《改变土地开发思维破解土地利用困境》。
一、土地利用的格局应该做出重大调整
随着国民经济快速发展，耕地占用持续呈高位态势。分析“十二五”发展目标，预计全国新增建设用地需求在4000万亩至4500万亩，超出规划安排1000万亩以上，经济社会发展迫切需要土地的支持。
近年来，国土部门做出了很多探索与努力，推出了基本农田保护，耕地占补平衡，城乡建设用地增减挂钩等一系列政策。但是，确保18亿亩耕地的红线仍然面临巨大的压力，因征地引发的群体事件时有发生，土地始终是影响经济发展和社会安定的重要问题。
这些都提醒我们，土地利用的思路必须改变了！
二、城镇、工业用地上山是唯一的出路
我国是一个耕地资源十分紧缺的国家，但并不是土地资源紧缺的国家。福建省号称是八山一水一分田，浙江省是七山一水二分地。除了18亿亩耕地外，我国还有45.6亿亩林地，59亿亩草地。我国的土地资源是十分丰富的。
当前土地开发的目标应该是耕地外围大约14亿亩的低丘缓坡土地。这些土地是指海拔300米以下、坡度在5°至25°之间的丘陵地带。
由于区位上的优势，也由于开发成本、政策导向的问题，目前土地开发方热衷于占用平地上的农田，低丘缓坡地基本无人问津。况且，按照现行《土地管理法》和《森林法》的规定，低丘缓坡地被归入林地时，在建设占用时仍然需要建设用地指标。在用地政策和审批程序上，坡地开发也没有任何优惠。
土地最基本的功能是生产性种植功能和空间承载功能，即承受工厂、住宅等建筑物。平地农田可具备上述两项功能，而缓坡山地因土壤瘠薄，缺乏生产性功能，但是完全具备空间承载功能。因此，符合逻辑的选择就是城镇、工厂上山。
三、城镇、工厂用地上山的实践经验
现代工程机械大型化，设计施工技术水平提高，提供了大规模变山丘为平地的可能。近些年来，浙江、云南、山东等省“向山要地”、城镇建设“上坡上山”的实践取得一定的成果。浙江省丽水市在荒芜的山丘土地上，削峰填谷，整治出万亩平整土地。其南城区块已安排工业项目用地8948亩。上千年历史的山城重庆，给了我们一个在丘陵山地建设现代城镇美好家园的范例。香港土地资源严重短缺，只能向山地开发，而山顶已经成为高端人士聚集的住宅区域。
四、关于低丘缓坡土地开发利用的几点建议
1.适时修改《土地管理法》和《森林法》，为山丘缓坡地开发提供法律支持。此前，适当出台相关条例，协调不同规划的衔接，做好城镇建设规划、土地利用总体规划和林地利用规划之间的融合。为鼓励建设用地上山，适度降低建筑密度、容积率的要求，试行征地与转用供地分离。
2.对于平地农田与山丘缓坡的开发采取差别化的政策。应该严格限制占用平地农田，个别情况下，确需占用者应加大其占地成本。鼓励开发利用山丘缓坡土地，简化用地审批程序，降低用地成本。在低丘缓坡土地开发中，首选的是未利用地、荒坡地、低效荒疏林地等，尽可能不占用有森林蓄积量的林地。
3.需要建立山丘缓坡土地开发利用的严格的评估机制，保证山地开发过程中水土流失和地质灾害得到控制，森林植被的覆盖率不得降低，确保良好的生态环境得以重建。
彻底改变土地开发思维，向山地拓展生产生活空间，才能够真正保护我们18亿亩耕地，既能使我们的粮食安全得到保障，又能使我们的经济继续快速发展。
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