分税制圆桌论坛

　　本报记者 徐伟 实习生 巫秋君

　　基本社会福利应由中央埋单

　　陈浩武

　　北京大学光华管理学院研究员

　　我认为，广东省财政局局长王南健关于分税制的说法有一定道理。1994年，在设计分税制的时候，指导思想就是要加强中央吸纳财政的能力，于是把好的企业、好收的税种都划归中央，而把比较差的、征收成本高的税种划归地方。这样，中央吸纳财政的能力得到提升，同时，在事权上又把众多民生领域推给了地方，比如教育、医疗、社会福利领域。

　　现在，地方财政存在的主要问题是财权小而事权重，而且地方承担的都是比较刚性的、没有太多回旋余地的事权，比如医疗设备采购、教师工资发放等，这些都是民生不可或缺的。尖锐的财权和事权矛盾，使地方政府压力很大，它们不得不靠土地出让金来解决财政问题。有的经济学家说朱镕基总理百密一疏，他把银行、信贷、财政都管住了，但是土地和房地产没管住，这个口子被地方打开了，但在某种程度上，地方政府是迫于巨大的事权压力“不得已而为之”。当然，这其中也有地方政府之间的竞争在起作用，地方政府相互攀比税收增长的幅度和规模，放纵地方税种的扩大，使得民营企业生存艰难，要被迫举借高利贷。

　　一些特别贫穷的地方，老师的工资都不能落实，就是因为财权和事权分配不合理。如果现有的分配方式不进行调整，那么“跑部钱进”就成为必然，其后果就是给国家宏观资金的配置留下腐败的口子。我甚至观察到，中央政府对地方的救灾拨款都少得可怜，云南去年干成那个样子，中央才拨了1亿多元，简直是杯水车薪。

　　所以，分税制结构要进行根本性的调整，重新分割中央和地方的财事权，基本的社会福利制度，包括全民医疗、全民教育、全民养老，都应该由中央财政来解决。社会福利中央必须承担更多的责任，只有这样才有社会公平。否则，社会福利会因为地区经济的差异而出现巨大落差。城市近郊的地区，因为卖地多、财政状况好，所以社会福利好；而山区、贫困县，由于地方财政状况差，当地居民的福利就差，这是不公平的，这些最基本的福利应该由中央财政来负担。

　　地方政府有时难免“干坏事”

　　李炜光

　　天津财经大学财政学科首席教授

　　我同意王局长的说法，有些时候地方“干坏事”，也是因为别无选择。各个部委分口管理，每个口都有自己的体系，部门之间缺乏全盘的协调，只管下任务，不管下面的承受能力，而地方为了完成指标，又层层加码，顾不上企业和个人的负担。这些年，地方政府顶着压力和骂名，做了很多事情，特别是城镇基础设施建设，有些“坏事”不是他们想这样做，而是体制造成的。

　　1994年的分税制主要解决了两个比重过低的问题，一是财政收入占GDP的比重过低，一是中央财政占全部财政比重过低。邓小平改革的特点是下放权力，国企和地方有钱了，中央政府却穷了，最穷的时候中央政府的财政收入只占19%，中国一直是单一制集权，不可能允许经济上的分权，所以中央要收回部分财权，来保证中央政府对全国的统领能力。分税制解决了这个问题，但又有遗留问题，我国的税种建设非常不健全，没有很好的地方税种作为地方政府的收入来源，其后果就是地方政府没钱，最困难的时候连工资都发不出来，地方政府没办法就去创收，土地财政于是兴起。

　　在分税制改革前是地方自己做主，而现在地方政府虽然有财力，却没有财权，地方要花钱，得通过专项支付找中央去要，钱都是分在发改委和其他部委手里，所谓“跑部钱进”就是这么来的，钱跟着项目走，不管是办教育，还是搞建设，都得一个个项目去拿，拿来的钱要专款专用，不能用在别处。但是地方政府公共服务是五花八门的，什么事情都要解决，当真正需要钱的时候，未必有钱来做那些事情。

　　现在要做的是对专项基金转移支付制度进行改革。其次是要建设地方税种，现在地方税种很少，比如个人财产税到现在都还没有，税种健全后，土地财政就应该撤出。

　　我国的分税制改革是一种半截子改革，只改到省一级，变成了省和中央分权，而省以下的分税制还没搞，而且中央和省之间并不是真的有法律，一切都还是中央说了算。地方政府实际上是无权的，中央说怎么办就怎么办，那不叫真正的地方政府，因为没有自己的权力和财源。应该在法律上，在中央和地方之间画出界线来，界线就是分税制，而最重要的是它能够运行在一个宪政民主法治的环境下。

　　改革须由效率型转为服务型

　　胡怡建

　　上海财经大学公共经济与管理学院博导

　　分税制对不同省市的影响是不一样的，为什么是广东的代表提出对分税制的质疑，而不是新疆、西藏、宁夏等落后省份？这就可以看出问题。通过分税制，中央把发达地区收上来的钱转移支付到落后地区，发达地区感觉吃了亏，事实上，落后地区得到转移支付，其后果是缩小地区差异，有利于国民经济的发展。之所以说分税制对发达地区来说是“逼良为娼”，是因为本来应该多拿的税结果少拿了，地方既要发展经济，又要解决民生问题，于是靠土地收入等非税收、非预算制的项目来补充，但是地方政府的好大喜功、搞形象工程，以及庞大的“三公”经费，都是地方财政压力的来源，不能把责任全归结为分税制。

　　而且分税制与土地财政也没有必然联系，因为中国恰好进入了房地产发展的阶段，需要大量土地拍卖，地方政府自然而然把土地收入作为新的增量收入，是房地产业的发展推动了土地财政，并使地方政府对土地的依赖程度越来越高。有人认为，地方要发展，但资金不足，主要原因是中央分走太多。我并不这样看，我认为地方并不缺钱，地方的收入是在增加的，而且地方派生出来的钱很多，拥有很大的自主收费权，只是增幅小了一点。之所以觉得“逼良为娼”，可能是因为本来用钱用惯了，一下子房地产调控了，土地收入减少、开支紧张了，就骂分税制。

　　改革的思路可分为两种，一种是效率型，强调中央要宽权放权，增加地方的财权财力，让地方有更大的自主权来发展经济，解决民生的开支，现在我们基本是围绕这个思路来的，于是政府把主要精力用在经济建设上。但如果政府把主要精力放在经济建设上，究竟是不务正业，还是其应该履行的职责呢？第二种思路在成熟的市场经济国家运用得较多，即财政开支不取决地方政府有多少钱，而是取决地方要办多少事，履行什么职责，要办多少事，中央就给多少钱，根据需要来拨钱。这样一来，支出就不取决于收入，而取决于它要履行多少职责，所以政府的工作就会放在民生、基本公共服务上，不会去搞经济。这种做法不强调政府的经济成效，而是强调政府的职责就是公共事务，强调发达地区与落后地区的社会保障大部分都由中央来负责。

　　我们的保障现在是地方财政来安排，那么发达地区的保障就会好一些，落后地区就差一些。我认为，基本公共服务应更多地由中央来履行，但如果由中央履行，中央把钱集中以后转移支付给落后地区，落后地区有可能会躺在转移支付上不思进取，所以要平衡好这个关系。

　　莫把分税制当成替罪羊

　　刘尚希

　　财政部财科所副所长、博导

　　现在主要是“条条”出了问题，“条条”就是政府的各个部门，上面点菜，下面埋单，给地方造成了财政压力，但这与分税制没有关系，而是过去留下来的横向财政关系没有理顺的结果。应该协调各个部门，在增加新的事权的时候，考虑与财力是否匹配。因为从单个部门来看，这些要求都是合理的、必须的，但是“上面千条线、下面一个针”，上面的千条线都在动，下面就受不了。

　　另一方面，地方政府也有自身的问题，地方政府在区域竞争中想大干快上，职能不由自主地就扩大了。职能越来越宽，想干的事越来越多，越来越急，比如城市基础设施建设，十年能干完，要求五年干完，这样地方财政就显得不够。还有一个原因，地方政府与市场的关系没有厘清，政府做了许多应该由市场和社会组织做的事，政府做多了，财力自然就会不够，应该要给市场和社会分权。所以把问题归结于分税制，过于简单化，也不利于解决当前所面临的问题。

　　专项转移支付确实存在很多问题，但是不能因为存在问题就不转移支付，而把钱直接留给地方。从单个地区来看，似乎没有必要，让中央把钱收上去，又把它返回来，多此一举；但从全国来讲，就是必须的，因为地区发展不平衡，如果中央手里没钱，怎么能够平衡？如果不通过转移支付，那么地区之间的差距就会越来越大，基本公共服务均等化就不能推进。“跑部钱进”是与专项转移支付相联系的，应该有一个公示透明的办法，如果事先就知道有多少钱转移支付，就不需要“跑部钱进”了。

　　有学者提出，行政层级扁平化有助于地方财权建设，但其实这不是根本问题，它涉及到省以下的分税制。省以下能不能搞分税制值得质疑，不一定都能搞的，世界上，任何分税制都只能是中央和地方两个层级之间，地方内部是否搞分税制另说。在发达国家，主要是建立联邦政府与州或者省之间的分税关系，至于州和省以下怎么搞，就是它们自己的事了。

　　应该根据省的情况因地制宜，不能搞一刀切，强制省以下都搞分税制。有些地方禁止开发或限制开发，你给它分税有意义吗？即使挖地三尺也挖不到几两银子，如果搞分税制就等于让它喝西北风。分税制是一种手段，而不是目的，不要把手段当目的来追求。在省级范围内，要做到省市县乡之间的纵向财政平衡，以及横向的各个市县之间的基本平衡。在省域范围内的各级政府的财权和事权要做到尽量匹配，如果做不到就是省的责任，过去搞分税制，只对本级负责，没有辖区财政责任体制，这是需要改革的地方。