围观香港预算案 自下而上VS二上二下

　　香港预算草案长达一千多页，任何一个市民都可以拿到，港府也常常主动派发

　　今年新华社公布的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，连标题总共4539个字

　　2012年3月5日，财政部提请全国人大审议预算报告。而千里之外的香港，也正在对2012年的财政预算案进行“全民审议”。

　　预算讨论：艰难拉锯VS轻舟闯关

　　2012年2月1日，香港财政司司长曾俊华将新一年度的财政预算案提交给香港立法会。许多人可能以为，为制定预算案忙了大半年，他此时可以休息了，但事实是：他比以前更忙了。

　　当天下午，举行记者招待会；晚上再参加由几个电视台联合举办的论坛；接着三天，上中文、英文电台，通过“财政司司长热线”接听听众的电话，宣读《家书》及《给香港的信》。这些活动的主题都只有一个：阐述本年度财政预算案。

　　然后，将是一项“重头戏”。3月5日-3月9日，一连五天举行立法会财委会特别会议，讨论预算案的各项措施。这个会每天有四节，五天共开二十节。相关的局长和各实施项目的管制人员，会出席相关会议解答议员的提问。

　　在特别会议之前，各位议员还将先行提出书面问题。这样的书面提问会有多少？据曾俊华透露，上一年度的预算案要回答的书面提问是：近4000个！

　　立法会就预算案进行的辩论，则要到3月21日才展开，距离财爷提交预算案已近两个月。辩论一般由议员先发言，再由政府官员在一星期后作出回应。接着由议员就《拨款条例草案》投票。如果通过，即开始执行，不通过，将打回重新修改，重新“拉锯”。

　　在这一过程中，港府还要面对市民们的质询，甚至是不留情面的“攻击”。

　　而按照一般程序，在内地这份花了近10个月时间，历经数次修改而成的预算草案需要连闯人大预算工作委员会、财政经济委员会、人大代表、主席团会议、大会表决等六道关卡并获得批准，方能出台。

　　作为“第一道关”的预算工作委员会是全国人大常委会的4个工作委员会之一，负责预算的具体工作。为了弥补人民代表在每年两会审批预算时时间有限与专业性不足，每年草案正式进入审批之前，预算工作委员会都要进行预审。

　　按照程序，先是财政部、国税总局、海关总署分别向预算工委汇报，然后由国务院发展研究中心、国家发改委、中国社科院、财政部财科所、国税总局科研所等的相关专家、学者共同“会诊”预算草案。预算工作委员会还可以从中央部门预算中挑选一些重点部门进行重点审查。

　　预算工作委员会对预算草案出具报告后，财政部再将中央预算草案提交全国人大财经委员会。这个委员会是全国人大的9个专门委员会之一，由一些退休的部长级高官和专家学者、著名企业家组成（大多是兼职）。

　　一旦通过全国人大财经委的审查，虽然后面还有四重审查，但预算草案通常是“轻舟已过万重山”，因为，这后面的四重审查——人大代表、主席团、财经委再审查与全体表决——往往因为时间仓促与专业性不足等问题，出现“看不懂”与“不讨论”。

　　实际上，在整个过程中，能够看到这些部门预算的只限于两千多名人大代表，政协委员可多人传阅一份。

　　预算出台：自下而上VS二上二下

　　一个多月前，在香港立法会大楼里，曾俊华宣读了《2012年至2013年度香港政府财政预算案》。整个过程持续2小时20分钟。此前的大半年时间，曾俊华都在为这份预算案做准备。

　　按照香港的财政预算制定规则，财政司司长在向立法会正式发表财政预算案前3到4个月，便须向社会公众展开咨询：其间政府部门通过开设热线电话、宣传网站及民意调查等方式搜集市民对香港经济的看法；同时包括财政司司长在内的政府官员，也要通过对商户、企业和社团的走访，亲身感受经济政策调整的影响。

　　这是一个“自下而上”的过程。在综合各方意见的基础上，香港财政司会提出一个初步方案，递交立法会审议。

　　在内地，预算草案的制定过程则是“二上二下”。

　　一般而言，每年的5月，由财政部发文，开始进行新一年的预算编制。此后，即开始了每年的固定程序——“二上二下”的“切蛋糕”过程。

　　“一上”是指：8月份之前，各中央部门将编制的部门预算草案先报财政部；“一下”：两个月后，财政部根据国务院审定的中央预算（草案），确定各部门的预算分配方案，下达预算控制数额。

　　到了12月份，中央经济工作会议在北京召开，新一年的经济发展战略由此定调，而新的变化都指望着财政预算作为支撑，所以，中央经济会议之后，各部门需重新编制预算草案，“二上”财政部。

　　财政部再汇总各地草案，编制报告上报国务院。在来年的人大会议上，一旦审议通过，则“二下”各部门，再由获得大块“蛋糕”的发改委、铁道部等中央部委进行“二次切分”。

　　预算文本：漫画VS文摘

　　现在，香港“财爷”在将预算案提交立法会后，任何一个香港市民即可以拿到足本的预算案。据香港浸会大学工商管理学院教授张仁良介绍，即便市民不主动去拿，港府和一些社团也会主动给市民派发。同时，预算案的电子版也将上网，任何人都可以查阅。

　　而这个电子版更加详尽，各部门对其职责非常具体，并有量化指标，许多工作都详尽到明白陈述需要多少个人工小时来完成。

　　这也是香港政府预算编制的核心理念：衡工量值（value for money）——这个在西方社会源远流长的财政理念，内地大多用模糊的“行政效率”或“绩效”来陈述。但香港直接量化为投入与产出之间的关系，使得公众对政府工作绩效有了一个更加直观的评估尺度。

　　按照香港体制，政府动用纳税人的钱，一分一毫都要立法会批准。而对于行政费用的监管，香港的《公务员事务规例》、《总务规例》等文件的规定极为细致，动辄超过1000页，想得到的细节问题和“意外”情况都一一列出，比如“一张公务用纸”、“一张桌椅的维修”等，且没有弹性空间。所以，在这份长达一千多页的预算案中，仅仅一个部门的支出预算报告往往就有上百页之长。

　　为了让枯燥的数据看起来不那么可憎，预算报告还使用了大量插图、表格，同时推出摘要版。2009年，香港财政司还邀请著名漫画家塑造了一个名为“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民阐释每年的财政预算；同时，财政司司长办公室还在社交网站Facebook上推出“假如我是财爷”的游戏。

　　香港理工大学会计及金融学院副教授陈彦森介绍，港府之所以这样做，也非天生如此。这背后其实隐含着政府部门在多大程度上愿意向社会公众出让预算监督权的问题，“让你看得见，但是看不懂，也谈不上监督，只有让你看得见，又看得懂，市民们才有话可说。”

　　在内地，预算公开暂没完全做到。

　　在每年的全国人代会上，财政部向大会提交预算草案报告，普通人才有了解国家公共预算内容的机会。

　　其实，这只是关于预算的说明报告，并不是预算本身。2012年新华社公布的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，连标题总共4539个字。