迟福林：增长主义政府倾向不容忽视

　　■ 　　提要

　　第一，不改变“增长主义”政府倾向，难以充分发挥市场在资源配置中的基础作用，难以有效理顺解决政府和市场的关系。第二，不改变“增长主义”政府倾向，难以实现从“投资拉动”型增长方式向“消费主导”型增长方式的转变。第三，不改变“增长主义”政府倾向，经济运行中的风险难以化解，使短期的“保增长”带来中长期经济发展过程中更多不稳定的风险因素。第四，不改变“增长主义”政府倾向，难以化解、减少不断增加的社会矛盾和风险。

　　如何理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用，是未来进一步搞好社会主义市场经济的重大课题之一。过去20年市场化改革的实践证明，理顺政府与市场关系是关键。这些年，尤其是2008年国际金融危机以来，政府与市场关系又面临着新的挑战。几个月前我去南非考察，在与南非学术界的朋友讨论时，他们很重视借鉴中国经验。我问他们怎么理解中国经验？有学者说主要有两条：政府干预、国有化。听后，引起我的思考：“政府主导+国有经济”，是反映了“中国模式”，还是曲解了中国社会主义市场经济的改革实践？不管怎么说，如何定位政府与市场关系，的确是市场化改革的突出问题。

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　　经济生活领域：是市场主导，还是政府主导

　　政府主导型增长方式是市场经济体制建立过程的产物和过渡性体制安排，适应了经济起飞的客观需求。问题在于，这种增长方式过度倚重行政力量，限制市场作用，追求经济总量的扩大，忽视公平可持续发展。不改变政府主导，难以充分发挥市场配置资源的基础性作用；难以改变总量扩张型的增长模式。我认为，追求市场主导下政府的有效作用，而不是政府主导下市场的有限作用。

　　为什么过去10多年来经济持续快速增长，而潜在消费需求始终难以释放？2000年-2010年，最终消费率从62.3%下降到47.4%，居民消费率从46.4%下降到33.8%。这个悖论的重要根源在于，政府主导的增长方式成为一种很强的惯性力量，牵引着国民经济长期在投资主导的轨道上运行，导致国民收入分配格局失衡，影响了居民消费预期和消费倾向，制约了居民消费能力与经济增长的同步提升。与此同时，政府主导过度倾向重化工业，导致服务业发展严重滞后，使供给结构难以适应全社会公共产品和公共服务需求的全面快速增长。由此，加大了不平衡、不协调、不可持续的矛盾。这就需要尽快改变政府主导的增长方式，实现从投资主导走向消费主导的第二次转型。

　　为什么我们一再强调改变经济结构，实际上却很难改、改不动？市场经济的实践一再说明，经济结构转型、投资结构优化，主要是市场机制发挥作用的产物，而不是行政干预的结果。现实的突出问题在于，政府主导的增长方式，过于依赖投资，过于依赖资源能源消耗，过于偏向重化工业，导致投资结构扭曲，难以适应社会需求结构的变化。这种政府主导的投资增长主要依赖行政力量的推动，是不可持续的。为此，要以市场需求结构的变化为导向，利用市场机制调整优化经济结构。

　　为什么过去几年市场化改革步履艰难，甚至还有所弱化？政府主导的增长方式，使行政权力主导资源配置，导致要素使用的低效率和比较严重的浪费。土地、资源、资本、劳动等要素价格人为压低，客观上刺激了投资冲动，使投资挤占居民消费；更为重要的是，导致资源配置与社会需求脱节，增加扩大居民消费的困难。这种状况长期持续，必然形成弱化市场的倾向，造成某些市场化改革的停滞、甚至倒退。我国30多年的实践说明，任何其他机制，包括政府在内，都不能取代市场力量在经济增长中的中心地位。改变政府主导，就是不能用政府替代市场，而是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，防止和纠正“市场失灵”。

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　　政府作用：是“公共服务型政府”，还是“增长主义政府”

　　改革开放初期，即在市场经济体制尚未形成、企业尚未成为市场主体的背景下，政府的主要职能是以经济建设为中心，并以政府为主导调动多方面的力量扩大经济总量；在市场经济体制初步形成以后，经济建设的主体是企业、是社会，政府的主要职能是要创造一个公平竞争的市场环境。这样，才能为企业、社会以经济建设为中心提供重要保障。就是说，政府以公共服务为中心是保证企业、社会以经济建设为中心的基本前提和重要条件。问题在于，这些年，地方各级政府在促进经济增长中发挥了重大的作用，功不可没；与此同时，逐步形成的“增长主义”政府倾向也不容忽视，需要引起高度重视。

　　“增长主义”政府倾向是否已经形成？在我国经济起飞阶段，政府主导型经济增长方式把社会资源有效集中在投资建设上，在推动经济持续快速增长中发挥了重要作用。这种经济增长方式以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段，在带来投资增长过快、投资-消费失衡、资源环境矛盾突出等问题的同时，也造成了政府在市场经济条件下公共服务的缺位。从这个简单分析来看，是否可以得出这样的结论：“增长主义”政府倾向不仅已经形成，而且具有普遍性，并在现行体制作用下，理念和行为进一步固化。我认为，这个判断是客观的。

　　“增长主义”政府倾向有哪些主要影响？从实践看，一是以增长代替发展。“增长主义”政府倾向造成并不断恶化不平衡、不协调和不可持续的矛盾与问题。可以说，现行经济生活中的很多矛盾问题同“增长主义”政府倾向的形成有着直接的、重要的联系。例如，重总量、轻结构，重审批、轻监管等。二是过度倚重行政力量。以政府代替市场，限制市场作用的发挥，使政府和市场之间的关系面临新的挑战，甚至在某些方面面临比较严重的挑战。例如，政府对市场的行政干预范围不是在逐步缩小，而是在某些方面有继续扩大的趋势。三是重短期、轻长期。更多依靠短期政策工具来刺激经济增长，忽视中长期目标的实现。例如，“十五”规划就提出，居民消费率要提高到50%，由于实践中把注意力主要放在经济增长速度上，居民消费率不仅没有提高，反而持续下降，到2010年时仅为33.8%，降到了改革开放以来的最低点。未来几年，如果经济转型不到位，走向消费主导是难以实现的。这样，我们将面对更为严重的系统性风险。此外，我们应当看到，当前经济增速放缓，既有短期市场波动的影响，更有增长方式转型的中长期因素。为此，既要出台短期政策稳增长，更要着眼中长期目标，加快推进经济发展方式转变。四是重经济增长、轻社会发展。从实践看，“增长主义”政府倾向难以起到有效化解社会矛盾、社会风险的重要作用，同时还常常会人为地加大某些本不会形成的社会风险和社会矛盾。我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，更需要防止由“增长主义”引发的社会问题和社会风险。一方面，经济增长进程中因利益关系失衡造成的社会矛盾和社会风险因素有不断增多的趋势。这就需要在经济增长的同时，有效地协调利益关系。另一方面，“增长主义”助推“一切向钱看”，使社会道德水准下降。

　　如何判断改变“增长主义”政府倾向的重要作用？我认为：第一，不改变“增长主义”政府倾向，难以充分发挥市场在资源配置中的基础作用，难以有效理顺解决政府和市场的关系。以增长替代发展，会人为压低土地、资本、劳动等要素价格，导致资源配置和利用的低效率。这种状况长期持续，不能不弱化市场的作用，并有可能使某些市场化改革难以推进，甚至停滞、倒退。第二，不改变“增长主义”政府倾向，难以实现从“投资拉动”型增长方式向“消费主导”型增长方式的转变。第三，不改变“增长主义”政府倾向，经济运行中的风险难以化解，使短期的“保增长”带来中长期经济发展过程中更多不稳定的风险因素。这就需要把稳增长的短期目标和调结构转方式的中长期目标有机结合起来，并且要在调结构上下工夫，以调结构促进稳增长。第四，不改变“增长主义”政府倾向，难以化解、减少不断增加的社会矛盾和风险。现实情况说明，要高度警惕“增长主义”引发的社会风险，强化政府的社会管理。我国当前社会风险的主要来源之一是收入分配和各种利益关系失衡。政府社会管理面临的紧迫任务是通过破题收入分配改革、理顺利益关系。与此同时，政府需要积极发展文化软实力，以形成社会文明和社会进步的重要基础。

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　　国有经济的战略目标：是“公益性”，还是“盈利性”

　　在我国，政府作用与国有经济有内在联系。政府职能转变不到位，国有经济的改革也很难到位。实践证明，国有经济的改革不到位，市场在资源配置中的基础性作用就难以确立。

　　为什么国有经济的战略性调整难以到位？这10多年来，国有资本在一般竞争性领域规模过大、范围过宽的矛盾仍然比较突出。例如，从2003年到2008年，国有资产在房地产业的扩张最快，年均增长33.5%；2009年中央国资委分管的129家央企中，超过70%的企业涉足房地产业。央企开发建设的保障性住房，到2011年仅占全国已建成保障性住房面积的13%-15%。问题就在于，这些年虽然在做大国有资本方面取得重要成绩，对此需要充分肯定。但是，国有资本运营缺乏应有的公益性、盈利性国有资本的收租分红比例明显偏低。

　　为什么提出以公益性为目标推进国有经济的战略性调整？我的基本分析是：第一，国有资本不能等同于一般的社会资本，哪里有盈利就往哪里去。第二，把公益性作为优化国有资本配置的战略目标，有利于经济结构调整，有利于消费主导的经济转型。第三，把国有资本主要配置在公益性领域，是进入公共产品短缺时代社会需求结构变化升级的客观要求。第四，把国有资本主要配置在公益性领域，就是把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。这不是削弱而是在强化国有经济的主导地位和控制力。为此，要加快实现国有资本的公益性回归。例如：适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域，以及事关国计民生和国家安全的战略性领域；国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域；把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力；对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要逐步提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。

　　为什么突出强调加快垄断行业改革？就在于，强调把国有资本主要配置在公益性领域，重要的目的是通过打破垄断，形成公平竞争的市场环境，从而促进优胜劣汰。以电力改革为例，早在2002年，“厂网分开”改革方案就已提出：电网属于自然垄断领域，由国有资本主导；电厂属于竞争性领域，可以放开市场、引入竞争。但至今尚未形成“竞价入网”机制，使得电力生产环节的竞争秩序迟迟没有建立起来。为此，推进垄断行业改革，有利于改变国有资本配置的格局，有利于深化市场化改革。例如：对改革严重滞后的铁路、盐业等行业，尽快实现政企分开、政资分开；对电力、电信、石油、民航、邮政等行业，应将自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断环节强调国有资本主导，在竞争性环节对民营经济放开；对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导社会资本参与。以破除行政垄断为重点，深入推进国有资本有进有退的战略性调整，在提升国有资本配置公益性的同时，扩大民营经济的发展空间，为民营经济提供公平的市场竞争环境。

　　[作者系中国(海南)改革发展研究院院长]