健全社保基金预算审议 加强政府理财责任

　　本报评论员 逸翾

　　全国社保基金预算“账本”将于明年两会提交全国人大代表审议，涵盖9项保险基金约2.6万亿元收入规模。虽然尚未包括社会保障全口径的资金收支，而只是保险基金部分，但毫无疑问，健全社保基金预算管理制度，不仅有利于规范基金收支，更重要的是明确政府责任，包括政府维护社保基金安全的责任、政府的投入责任和政府的理财责任，以更好地促进经济社会协调发展，也将倒逼政府加强对社保基金的责任。

　　目前全国除基本养老保险基金实现省级统筹以外，其余险种基金统筹级次还停留在市县一级。通过编制社会保险基金预算并强化人大的监管约束，将使各级政府的财政责任显性化，明确划分省里和市县之间的财政责任，也避免出现“上级政府向下级政府压责任、下级政府向上级政府要补助”双方博弈现象。此外，在政府、单位、个人三大社会保险责任主体中，对政府在社会保险中该承担何种责任和义务，语焉不详，不过是“国家多渠道筹集社会保险资金，县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持”和“县级以上人民政府应当在社会保险基金不敷支出时，给予补助”。从制度安排上看，除了一些救济性、临时性的出资，尚未规定明确的政府出资安排。

　　尤为值得关注的是，编制社会保险基金预算是政府规范社会保险基金管理的重要工具，政府理财则是市场经济条件下优化公共财政资源配置，确保达成社保基金预算目标的重要路径。社保基金支出刚性很强且难以预测，实现基金预算收支平衡、适度结余对政府理财能力与理财水平充满挑战，如长期以来社保基金投资收益率跑不赢通胀率；统筹区域内各项社会保险基金结余未进入市场投资运营，贬值风险较高。

　　从财务管理层面来看，编制社会保险基金预算需要运用保险精算工具、建立中长期预测模型等技术手段，而这些恰恰是政府理财能力的短板。

　　首先，在社会保险基金预算编制环节，政府应强化理财测算能力，社会保险基金预算管理“收支平衡、留有节余”的原则要求政府具备很强的理财测算能力。比如编制养老保险基金预算，就要考虑老年风险滞后发生、持续期较长的特点，不仅要当期预算平衡，还要保证结余基金保值增值。政府要把未来一年或更长时期内养老金收支总量算出来，然后告诉公众，谁正在受益或未来受益，以及该由谁承担相应的成本。

　　此外，政府理财的测算能力还要体现为如何确定应对可能出现的紧急情况而留出准备金的数量。如好的年份出生率就会高一些，生育保险就需准备更多的生育金，金融危机来临失业率就会上升，失业保险就得准备更多的失业金等，政府应具备良好的研判能力，从财务管理的角度准备出一定的准备金，以熨平不同年度之间的收支波动。

　　其次，在社保基金预算执行环节，政府应转变传统理财观念。社保基金预算管理“应收尽收、足额发放”的原则要求政府树立“量出为入”的理财观念，在明确政府社保基金预算职责的基础上，根据社保基金预算需要支出多少来确定征收多少社保费，既不多收，也不乱收，将社会保险基金收入规模控制在满足社会保险基金预算支出水平范围内，并不得他用。

　　在社保基金预算监督环节，按“人大监督、群众知情”的原则，政府应建立财务信息公开披露机制，包括人大监督、审计监督和社会监督。人大有权“听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告”；审计监督则是由专业审计部门和人员实施的控制预防性监督管理，目的是提高管理效益；政府应公开社保基金预算，公开基金运营报告，公开基金待遇支付标准，接受社会公众监督。

　　当前，社保基金管理仍无法绕开“多龙治水”的症结。社保基金的筹集、管理和发放分别由税务、财政和社保三个系统来完成，但税务管收不管支，财政管钱不管发，社保管发不管收，而具体业务流程又按各个险种来分别受理，势必造成部门之间沟通不畅、效率低下的问题。因此，不从根本上理顺社保基金的管理体制，基金预算管理的总体成效就会大打折扣。