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中石油中石化垄断天然气市场 政府置之不理遭质疑

2012年12月17日10:04
来源:财经杂志

  天然气下游纷争

  中石油集生产、运输、分销于一体的经营模式,中国天然气价格体系的扭曲,导致天然气下游市场纷争不断,非通盘改革不足以平息

  中国城市燃气行业,今年呈现出前所未有的躁动。

  作为天然气产业的下游,该行业早已是红海市场。自2004年政府

推行国际通行的《市政公用事业特许经营管理办法》后,超过千家的城市燃气运营商已将该市场基本瓜分完毕。

  激烈角逐中,该行业也涌现出数家跨区域的佼佼者,如香港中华煤气、中国燃气、新奥能源、华润燃气等,占据了城市燃气特许经营的多数市场。

  2007年前后,该市场格局已定。诸企业的战略重心,已转向在领地精耕细作,进一步提高渗透率。

  这样一片成熟的市场,2008年突现行业鲶鱼——中石油昆仑燃气公司横空出世,借助母公司的上游优势,强势挤入下游,“以资源换市场”,抢夺特许经营权,发展大客户直供,导致下游乱象丛生。本刊所报道的南京案例,只是其中一例。

  去年12月,国家宣布两广进行天然气价改试点之际,中国燃气行业最大的并购案启动。中石化和新奥能源欲恶意收购中国燃气,此并购案绵延近一年,以新奥出局、中石化和中国燃气宣布合作合资结束。

  中石化成为这场无疾而终并购案的最大赢家。掌握153个城市管道燃气项目,覆盖1.8亿人口,拥有近700万住宅用户、4万多工商业用户的中国燃气,将成为中石化上游产品强大的分销商。

  中石油、中石化的商业逻辑清晰可见:中国正处于天然气市场的爆发期,新一轮城镇化正在启航,天然气国内外接轨带来的涨价预期,使得这片早已是红海的市场又现蓝海。

  但这种明显强化垄断的行为,却并未得到有效监管。中国反垄断执法的“双重标准”,使得央企的垄断经营行为得不到纠偏,政府的一些行政垄断行为还得到强化。

  这让出家人释永信都看不下去。2012年“两会”上,其作为人大代表,提交了《关于加强城市管道燃气行业管理、规范市场竞争的建议》议案。

  城市燃气经营绝非小事。城市人口密集、管网庞杂、安全生产和普遍服务要求很高,上游巨头未必有如此的经验和准备。

  目前,天然气价改进展不快,已使得下游城市燃气商步履维艰;来自上游的不公平竞争,更使其雪上加霜,近十年的行业改革成果,或将前功尽弃。

  ——编者

  一场长达三年的供气权纠纷,终于在2012年的初冬达成了和解。南京市的燃气主管部门,可以暂时松口气了。

  这是一场原本不该发生的较量。

  原告方南京中燃城市发展有限公司(下称南京中燃),系南京市江北地区管道燃气特许经营权获得者,指控被告方南京星桐中石油昆仑燃气有限公司(下称南京星桐)私自向该区域内两家大型企业用户供气,侵害其特许经营权。

  7月,南京市中级法院不公开地审理了此案,但并未作出一审判决。与此同时,在法庭之外,政企之间的行政调解也在进行。11月,原告南京中燃决定撤诉。《财经》记者获悉,双方进行了妥协,各获得一家企业的供气权。

  这是一笔价值30亿元的大单。两家大型工业用户,位于南京市江北区的化学工业园,在南京中燃的特许经营权区域之内。在过去的三年中,市政府相关部门曾多次下文,明确南京中燃依法享有上述两企业的供气权。但这没能阻止南京星桐的大股东——中石油昆仑燃气有限公司(下称昆仑燃气)的扩张步伐,后者仍在化工园内完成了部分管道工程。

  据官方说法,昆仑燃气在南京市场的“违规干扰市场秩序行为”发生多起,相关举报不断,为此,主管部门甚至停止审批昆仑燃气私建天然气设施补办手续的申请。但这并未能阻挡后者扩张的态势。

  昆仑燃气强硬姿态的背后,是其特殊的身份。天然气产业分为上游开采、中游管输与下游配气三个环节,以中石油为代表的巨型国企支配着上中游市场,而昆仑燃气则以中石油三级子公司的身份,手握气源优势驰骋于下游市场。

  依靠“资源换市场”战略,昆仑燃气自2008年成立以来迅速布局,拿下了全国100多个城市的管道燃气特许经营权。这其中既包括开垦“处女地”,也不乏巧取豪夺原特许经营商的“领地”。

  虽然近年来昆仑燃气扩张步伐放慢,但中石油向大工业用户直接供气的策略更是让各城市燃气商如芒在背。这些用户既是城市燃气商的利润之源,也是它们赖以补贴数量巨大的居民用户的基础。中国与成熟市场经济国家不同,天然气价格机制迄今未能理顺,本该价格更高的民用气价,却大大低于工业用气。

  在此背景下,南京案例不过是新的一笔。

  而造成这种局面的两大病因:上游生产商纵向一体化与天然气价格机制不顺,只能有赖于一场通盘考虑的系统化改革来化解,对此业界正翘首以盼。

  30亿元大单

  以长江为界,南京曾一度被分为两个部分:江南地区的城区与江北地区的郊县。2005年,南京市提出跨江发展,面积约为2400平方公里的江北地区迎来了城市化进程。

  江北地区原无燃气管道,2005年原市政公用局面向全国公开招标江北地区的特许经营权。港华燃气、新奥燃气、中国燃气、华润燃气等多家公司投标,最终由中国燃气获得江北地区30年管道燃气特许经营权。此后,中国燃气成立了全资子公司南京中燃,负责运营江北业务。

  在中标当年,中国燃气即开工建设并实现通气。南京中燃提供的数据显示,从2005年至今,南京中燃累计投资4.5亿元,建成一座接收门站、三座高中压调压站,以及600余公里管网,用户超过20万户。

  化工园此前由港华燃气有限公司负责供气,在南京中燃获得特许权后予以注销。接近南京中燃的人士透露,被注销公司系化工园区与港华燃气的合资公司,化工园握有17%股份。

  在此背景下,化工园区方面向南京中燃提出参股17%的要求,被后者婉拒;前者复要求南京中燃以特价供气,再由其转供给园区企业,同样遭拒。

  据市住建委的说法,实施特许经营以来,化工园方面以南京中燃无法保证园区企业用气需求、供气价格过高、影响招商引资为由,一直有意引入其他供气方,以限制后者在化工园铺设管道,造成矛盾不断。

  此案矛盾的焦点始于2009年9月,蓝星安迪苏南京有限公司(下称蓝星安迪苏)与江苏金桐化学工业有限公司(下称江苏金桐),各自携带大型化工项目落户位于江北地区的化工园。

  据项目可研报告,如果两企业的需求量达到每年1.6亿立方米,按照江苏省门站价与江北区工商业气销售价格的差额保守估计,每年的销售毛利将达1亿多元,若以剩余23年特许经营权计,对上述企业的销售总利润约为30亿元。

  巨大的利润诱惑下,昆仑燃气与南京中燃的争夺战就此开始。在市政府组织的协调会上,南京星桐方面的代表朱伟称,中石油和昆仑燃气对于南京中燃在江北地区的特许经营权知情,但“碍于面子,化工园区找了中石油三次”,昆仑燃气与三家企业成立合资公司。

  2009年10月和11月,化工园和两家企业以南京中燃无法保障气源为由,要求自寻气源,与中石油直接协调争取气源计划量和价格优惠政策。此后,化工园在未征求主管部门意见的情况下,与昆仑燃气签订供气协议。

  南京市发改委会同原市政公用局(后并入市住建委,改称市政公用处)在调研后回复,管道天然气属自然垄断行业,统一经营有利于安全保供和调峰调度。在南京中燃承诺保证两企业用气的前提下,按照特许经营权赋予的权利应由其负责供气。南京中燃则表示,愿以最优惠价格向两家企业供气,如不能满足供应愿支付巨额违约金。

  但两家企业后再次向市政府致信,要求解决供应问题。2011年3月,南京市监察局、市发改委、市住建委会同化工园管委会专题协调,商定由化工园搭建交流平台,南京中燃与两企业沟通,商谈用气量及价格优惠政策。

  化工园管委会后再次向市政府上交报告,以与中石油签署直供协议能保证气源和拿到更低气价为由,建议市政府同意采取重大项目“一事一议”方式,允许企业参照“扬子石化-巴斯夫”的直供模式,自行选择供应商。

  经过南京市住建委调查认定,化工园的报告与现实情况“严重不符”,昆仑燃气与南京中燃拿到的气价相同,作为昆仑燃气参股的合资公司,南京星桐不可能拿到比其母公司更低的气价。

  “扬子石化-巴斯夫”模式系用气单位直接与中石油西气东输管道销售公司(下称中石油管道公司)签订供气协议,但南京星桐是由中石油三级子公司昆仑燃气与民企成立的合资公司,与南京中燃均为西气东输的用户,仍是准备采取转供方式向两企业供气,并非由中石油直供。

  此外,经市住建委了解,南京中燃无法保证用气需求的说法也并不成立。南京中燃已协调的气量为每年1.8亿立方米,但江北地区当时用气总量仅为3000万立方米,余量足以保障两企业未来几年用气。同时,中石油管道公司曾多次向南京中燃承诺,气源“有需求即可增量”。

  博弈和妥协

  南京市政府的协调并未收到效果。2011年4月,昆仑燃气参股的南京星桐仍于化工园区工商局注册成立,该公司注册资本2000万元,股权结构为:昆仑燃气45%,北京紫源能源投资有限公司、江苏中兴天然气管道有限公司分别持有25%,荆州市太普石化有限公司5%。

  对此,南京市住建委紧急请示,“提请市政府责令化工园尽速整改,立即停止对星桐公司违法经营燃气行为的支持与纵容。”

  2012年3月,南京星桐在未办理任何行政审批手续的情况下,在南京中燃位于化工园留佐村的江北门站不足100米处强行施工,双方一度发生现场冲突。工商资料显示,南京星桐的经营项目中,并不包含“管道燃气经营”与“燃气管道建设”。

  “南京中燃当时请我们查处,但因为对方当时并未通气,因此不在我们的管辖范围内。”南京市住建委燃气管理处稽查科科长朱意富回应《财经》记者,稽查科只能查处无证供气企业,至于无证经营、工程未报批、未办土地手续等问题,按权限应由工商、市政工程、国土等主管部门管理。

  南京中燃职工因此赴市政府集体上访。市住建委针对南京星桐违法施工问题再次向市政府递交紧急请示,建议按照属地维稳原则,责成化工园管委会牵头制止施工,并由市相关部门依据各自职责查处其违法行为。

  南京市政府副秘书长赵晶夫批示,有关经营权及范围问题,原市政公用局都有明确的意见;有关在接收门站旁建设其他燃气设施问题请市安监局查核。此后,市住建委对星桐公司下达停工整改通知书,国土部门也对其中的违规用地进行查处。

  压力之下,该工程于4月10日暂停。南京星桐随后辩称,其向两家企业提供的天然气系作为生产原料使用,不在城镇燃气特许经营范围内——据2010年10月出台的《城镇燃气管理条例》,燃气作为工业生产原料使用,不适用于本条例。

  基于这个理由,南京星桐于6月初再次施工。但两个项目的可行性研究报告并不完全支持这一结论——蓝星安迪苏项目67%的天然气用于生产原料,其余为燃料,而江苏金桐的生产原料为轻蜡与苯,全部燃料都使用天然气。据此,市住建委于7月再次叫停南京星桐的施工。

  南京市住建委市政公用处办公室一名工作人员告诉《财经》记者,7月底,市政府召开了协调会,双方已达成协议,蓝星安迪苏由南京星桐供气,江苏金桐则交给南京中燃。但司法程序直至南京中燃于11月撤诉方才中止。

  “资源换市场”公愤

  天然气行业的上中下游市场,呈现完全不同的格局。在上中游的开采、管输领域,由以中石油为代表的国有巨头垄断,而在下游城市的输配分销领域,则呈现多元化的竞争格局。长期以来,作为基础天然气公司,中石油并不关注下游市场,但随着近年来车用和工业用天然气价格放开,终端利润日渐丰厚。

  2008年8月,中石油成立三级子公司昆仑燃气,专攻城市燃气市场。国内这一市场已呈现出外资、民营企业、地方国企和中央企业为主体的市场竞争格局,截至2010年,以销气量计,港华燃气、中国燃气、北京燃气、新奥燃气分列国内城市燃气商前四位。

  近几年随着城市用气户数的增加,每到冬季“气荒”频发,原西气东输一线下游城市需要增加供气量,这也让中石油背景的公司在与下游省市的谈判中占据优势。但此举引发了昆仑燃气与原本获得特许经营权的企业之间矛盾不断(相关报道见《财经》2010年第27期“中石油攻略天然气下游”)。

  近80%的气源握在中石油手中,横空出世的昆仑燃气凭借资源优势在各地攻城略地。2008年初,随着西气东输二线工程全面开工,中石油加快进军下游市场的步伐,其下属公司与该线途经的14个省市签订战略合作协议,并确定了各省市的干支线具体路线。

  在南京市场,2009年起,昆仑燃气加大了在化工园、江宁及车用气市场的公关力度,先后与五家企业签订了合作协议。其中,昆仑燃气在未经批准的情况下,于化工园区内修建压缩天然气母站。

  对此,原市政公用局于2009年9月向化工园区管委会和昆仑燃气发文,明确告知昆仑燃气,其擅自在化工园建设设施并发展用户,违反了《江苏省燃气管理条例》。为此,该局停止办理昆仑燃气在化工园所建CNG母站补办手续的申请,以及在江宁区投资建设压缩天然气母站审批。

  但这并未阻挡昆仑燃气的建设步伐。在上述压缩天然气母站建成后,原市政公用局不得不承认此既成事实,“在反复做南京中燃的工作后,临时同意昆仑燃气对外供应压缩天然气”。

  昆仑燃气的一系列举动,引起主管部门极大的不满。“中石油昆仑公司在我市运作的项目均是与民营企业甚至个人合作,期间已发生多起经济和违纪纠纷被举报到中石油,中石油也对相关人员进行了调离处理,其违规干扰市场秩序的行为应当及时予以制止。”南京市住建委在向市政府的一份汇报材料中表示。

  一位曾出身中石油、现任职于一家燃气公司的业内人士告诉《财经》记者,昆仑燃气的做法已经在业内引起了群愤,但多数燃气公司避免与昆仑燃气硬碰硬,而是采取“柔性”策略。

  2009年,苏州港华燃气有限公司在昆仑燃气进入苏州时,即与后者成立合资公司,条件是昆仑燃气不能染指苏州工业园区——相对民用天然气,工业用户供气因价格灵活被视为优质客户。在近几年供不应求的情况下,苏州港华的这一策略换来了气源。

  “在有管道天然气之前,供气要靠撬车拉气,每立方米的成本比前者高出近一块钱,当时没人感兴趣,我们这样的小公司愿意接手特许经营权,赌的就是管道通气后的盈利预期。谁知道西气东输线开通后,大企业都来了,而且都不是以参股的方式,而是想尽办法蚕食你的‘领地’。”一位河北某县的天然气公司人士对《财经》记者抱怨。

  直供气是非

  城市燃气公司们近来发现,中石油开拓天然气下游的策略发生了变化,其下属企业昆仑燃气放慢了对下游市场的进军,中石油集团却加大了直供气的开拓力度。

  曾参与此类项目运作的一位人士对《财经》记者表示,中石油当时进军下游的考虑在于,上下游一体化是业绩增长最快的方式,“但在进入后发现水土不服”——城市燃气输配涉及千家万户,与中石油粗放式的管理并不相洽。而且,由于昆仑燃气介入城市较晚,好的地盘已被先进入的民企、外企拿走。即便拿到未开发项目,铺设城市管网又要涉及到麻烦多多的征地问题。

  因此,昆仑燃气这两年进军下游的脚步明显放慢,而中石油也随即将战略调整为向大型工商业用户实行直供气。

  由于直供气不经过城市管网而直接从中压管道输往企业,故能降低输配成本,大型企业用户往往更愿意直接与上游企业签订直供气协议。

  但直供气无疑夺走了城市燃气公司最大一块蛋糕。一般而言,对于一家成熟的大型燃气商,工商业销售气量占到其总销量的80%以上。民用天然气管网铺设、维护管理成本高于工商业天然气成本,价格却低于工商业气价。以南京市为例,目前的城市门站价为2.3元/立方米,但民用天然气销售价格却为2.2元/立方米。

  在此局面下,城市燃气公司不得不用工业气所得补贴民用气亏损,形成现行交叉补贴结构。

  一位中国城市燃气协会人士表示,在现有特许经营区域内争夺工业用户,显然违反地方政府与燃气商所签订合同,政府信用与合同严肃性受到挑战。

  据他介绍,成熟市场经济国家的天然气行业实行分业经营,勘探开采、长输管道、储气库、城市管网的许可证不可兼得。中国上下游一体化经营模式,是供不应求时期的产物,强行切断势必影响到各方利益,实施阻力不小。随着供求关系的缓解,产业链的分割会趋于合理化,但这可能需要七八年时间。

  华南理工大学天然气利用研究中心主任华贲告诉记者,根据北美和欧洲市场的经验,80%以上的燃气电厂、大工业用户都是直供气,他建议,应对城市燃气的特许经营权范围做出界定,在此范围以外的下游企业有权另寻直供气源。

  2004年,世界银行[微博]与国家发改委经济体制研究所共同发布的《中国天然气长距离运输和城市配气的监督框架》中写道,“在天然气批发领域实现竞争的基础上,建立起竞争模式,在成熟的发达市场经济国家中,是天然气行业的主导模式。”

  中国石油大学中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军提醒说,“中国天然气行业上中游甚至上中下游一体化的格局不变,长期来看,分离出来的大用户也很难保证获得相对低价的直供气。”

  至于城市燃气行业存在的价格倒挂,刘毅军认为,必须通过加快理顺天然气与替代能源之间的比价关系,加快理顺产业链不同环节的利益分配关系来解决。

  华贲则指出,理顺价格,改变国内民用气价低于工业气价的不合理现状,可能是解决这一矛盾的根本方法。与其人为压低民用气价格,扭曲价格机制,不如由财政直接补贴特定用户。

  管道独立呼声

  长期关注这一领域的北京隆安律师事务所律师孔晓宁对《财经》记者分析说,由于特许经营权是新生事物,相关政策法规也不完备,很多企业与政府签署协议时就留下了隐患,比如未明确新城区、新的工业园区是否包括在特许经营协议的区域内,对于气种的规定不详细等,这为后来者“钻空子”提供了借口。

  对此,孔晓宁建议,鉴于《市政公用事业特许经营管理办法》是部门规章,因此应提高其效力等级,至少要上升到行政法规,在此基础上,由国务院相关主管部门根据行政法规出台专门的规章。同时,针对目前实际运营中出现的一些常见纠纷问题,应当给出明确的解决办法。

  不过,他也认为,对于昆仑燃气这样与上游垄断者存在亲缘关系的企业,仅靠司法约束是不够的。“因为是否在当地开设接口,由中石油说了算,就算赢了特许权诉讼,最后也可能拿不到气。”

  上述河北某县天然气公司人士举例说,西气东输线通气后,在永(清)唐(山)秦(皇岛)段迁安市的卜官营设立了一个分输站。虽然迁安市的管道燃气特许经营权早已归迁安新华联燃气有限公司(下称迁安新华联),但昆仑燃气还是与一家当地企业成立合资公司,并拿下首钢迁安钢铁公司的供气协议,成功从卜官营分输站获批一个接口。

  迁安新华联此时正在与中石油联系开设接口事宜,由于业界不成文的规定,每个县只能开设一个接口,因此,昆仑燃气的接口直接威胁到了迁安新华联的申请。无奈之下,迁安新华联选择了妥协,将滦河以西地区的供气权交给昆仑燃气,换取在滦河以东再开设一个接口。

  《反垄断法》规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”因此,中石油等公司在反垄断法律上是例外、被免责的对象,不受相关法律调整。

  但北京竞天公诚律师事务所律师张鑫曾对《财经》记者表示,反垄断法只保护中石油在上游的垄断地位,而城市燃气市场属于天然气分销领域,并不在保护之列。不过,他也承认,这方面的诉讼专业且复杂,举证会十分困难。

  “要彻底改变这样的竞争格局,需要一场行业性的整体改革,设法切断上下游业务之间的纵向一体化。”孔晓宁认为。

  呼声最高的即是管道独立。中国石化经济技术研究院院长朱煜曾公开质疑,天然气管道就好比高速公路,建设和经营企业是通过收费来实现自己的收益。因此,只要符合上路的条件,谁的车都可以跑,不能说谁修了路就只能走谁的车。

  华贲建议,应当借鉴当年电力系统“厂网分开”经验,组建与天然气开发商分开的独立企业——国家天然气管道公司,实施全国统一干线管道。为了避免重蹈电网公司的垄断故辙,天然气管道公司应当只是交易平台而不是购销中间商,只收取输气费用。

  针对外界源源不断的拆分呼声,中石油咨询中心曾在2007年发布报告,以“(分拆)将打破原有的内部协调机制,不利于保证安全、平稳供气”为由表示反对。

  但其在报告中提出渐进方案,建议按照第一步管道成为独立法人、第二步强制管道开放、第三步完善立法和监管的实施步骤,推进管网管理体制的渐进改革,用5年-7年的时间最终实现“产权多元、经营独立、法规健全、监管有效”的行业改革目标。

  迄今为止,此方面的改革部署尚未列入决策者日程。

  【作者:《财经》记者 张鹭 杨悦 】

正 方 反方
赞同!政府是为人民服务的,现在却成了利益的最大获得者。人民收入低,没有安全感,会威胁到社会的稳定。 不赞同!国家各项财政收入是用来建设公共设施和增加社会福利的,没有政府统筹规划,国家的未来就没有保障。

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