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“小”苏州的“大城”征途

原标题 [“小”苏州的“大城”征途]
典型的江南水乡吴江同里
典型的江南水乡吴江同里

  “核心是两点,一个是管理体制,一个是财政体制,这两点市政府要抓在手中。”在徐伟荣看来,这是苏州经过十年博弈力主合并吴江的动力所在

  “生在吴江县,长在吴江市,活在吴江区。”

  自10月29日开始,微博上类似的感慨引发了

诸多吴江本地网友的共鸣。就在这天上午10时许,来自吴江全市的所有副镇级以上干部齐聚位于吴江市政府北侧的吴江大剧院,参加吴江撤市建区大会。

  “除了政权更迭,这就是吴江历史上最大的事了。”一位苏州的中层干部说。只是对吴江人而言,这天发生的一切早已不是秘密。《瞭望东方周刊》记者进入会场时,正赶上与会的江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤为撤市建区后的吴江四套班子揭牌。

  在全场热烈的掌声中,蒋宏坤拉开四块牌子上的红绸,“吴江区”从此代替存在了整整20年的“吴江市”。

  坐在本刊记者身边的吴江教育局干部除了不时鼓掌外,表情平静。揭牌仪式上,蒋宏坤在正式讲话中又一次以市委的名义重申:吴江撤市建区后现行机制将保持“五年不变”。

  一个版本的“全国百强县”名单显示,2011年县级吴江市以GDP超过1100亿元排名全国第五。这一排名和2012年《福布斯》中国大陆最佳县级城市排名相同,吴江市甚至在同一榜单的2011年大陆创新城市排名上位列县级市第一名。

  从蒋宏坤拉开红绸的那一刻起,以后任何版本的“百强县”排名榜上,会不会再列上吴江的名字?

  苏州不只是“小桥流水”

  “可惜啊,明年开始吴江就不在‘百强县’的序列了。”撤市设区大会几天后的一个上午,苏州市副市长、吴江区委书记徐明在其办公室对《瞭望东方周刊》记者转述一位同僚向他表示过的感慨。

  而对苏州而言,吴江的加入对壮大中心城区无疑意义巨大。在吴江撤市设区之前,苏州下属的昆山、张家港、太仓、常熟、吴江五个县级市均名列全国“百强县”前十之列。

  这带来的一个直观影响是,苏州下辖的“五虎上将”在我国经济高速增长的过程中名动华夏,而有着2500年历史传承的苏州市区像是变成了相对单一的旅游城市。

  “外界对苏州的认知是存在‘相差’的。”自上世纪80年代起,作为老一辈的新闻工作者,如今年届退休的《新华日报》驻苏州记者站站长嵇元对吴江加入苏州中心城区颇为高兴,认为这是长期尴尬的苏州壮大中心城区的一次难得历史机遇。

  在他印象中,外人在谈及苏州时总不忘带上一个“小”字,“桥洞里面看月亮”、“大树底下好种碧螺春”是谈及苏州时说得最多的两句话。前者指小苏州吴侬软语的江南特质,后者则形象地表明苏州背靠上海的区位优势。

  根据2011年的经济统计数据,苏州GDP总量仅次于上海、北京、广州、深圳、天津。这其中,京津沪是直辖市,广州、深圳是副省级城市。在嵇元看来,苏州早已不是那个小桥流水、粉墙黛瓦的“小苏州”了,已经成为当之无愧的“中国第一地级市”。

  也正是在这一过程中,苏州试图提升城市级别、调整行政区划的努力,近十年来就一直未曾停止过。

  十年传言终成现实

  “这次区划调整酝酿的时间相当长。” 江苏省城市发展研究院江南研究院院长徐伟荣向《瞭望东方周刊》回忆,早在2001年陈德铭担任苏州市委书记的时候,就曾提上了议事日程。

  徐伟荣先在苏州市委研究室工作了十余年,后曾担任苏州市政府研究室主任、苏州市政协副秘书长,苏州多个版本的区划调整方案均由其牵头起草。

  改革开放以后,以1984年昆山在尚未获得国家优惠政策支持下自费设立经济技术开发区为标志,迅速奏响了苏南经济飞速发展的动人乐章。也正是因缘地方经济发展的需要,改革开放以来苏州行政区划先后进行过数次重大调整。

  据徐伟荣介绍,先是1983年苏州进行地市合并,正式设立苏州市,实行市管县体制;此后直到1995年前后,随着县域经济的飞速壮大,苏州所辖的昆山、吴江等6个县相继完成了撤县建市、撤乡建镇工作;进入世纪之交,苏州又着手推动镇街合并,至2003年这一工作初步完成。

  2000年12月31日,苏州代管的吴县市正式撤销,拆分成苏州市吴中区、相城区。也就是从这时起,撤销吴江市成立吴江区开始成为苏州人热议了十年的话题。

  2002年,苏州网友“觅渡桥畔”曾在互联网上写了一篇帖子,慷慨断言“吴江并入苏州,十年左右一定会有结果”。在帖子中,他总结了当年流传甚广的数个版本区划调整传言,认为吴江市或者整体撤销,或者是一分为二在吴江北部设立吴江区、吴江南部以丝绸业享誉世界的盛泽镇为中心设立盛泽区。

  没想到十年热议终成现实,他将这篇十年前写就的帖子在网上重新翻出来,言语中不无得意。他向《瞭望东方周刊》再次阐述的理由是,苏州壮大中心城区就必然面临着拓展城市发展空间的需要,而吴江紧邻苏州中心城区,有着广袤的土地、人口资源。

  自吴县市拆分后,苏州中心城区就拥有了沧浪区、平江区、金阊区、相城区、吴中区、虎丘区以及工业园区、高新区等数个市辖区建制。而从现有我国市辖区设置情况来看,地级市市辖区一般不会超过6个。

  据了解,前几年苏州就曾将区划调整方案上报国务院但未获批。徐伟荣透露,最开始的版本一如苏州坊间传言,曾设想将吴江市拆分成吴江区、盛泽区,或是撤销相城区。唯一的尴尬是,常年位居我国“百强县”前列的吴江设区之后,在地域、人口、经济总量上将与苏州原有城区不匹配。

  “强县弱市”的尴尬

  为推动吴江撤市设区的可能性,重新调整原有中心城区行政区划也一直在苏州市委、市政府的反复考量之中。

  徐伟荣曾参与吴县市撤市设区方案的设计。时任苏州市委书记陈德铭曾直接找到徐伟荣,让他设计虎丘区和苏州高新区合并方案。“这在当时是绝对保密的,交代我只能跟两个区的区委书记透露。”

  徐伟荣介绍,在调研过程中他还当面向陈德铭提出,能不能借此机会把三个老城区合并。“陈德铭书记跟我说:‘我交给你的任务是高新区和虎丘区,这三个区的事情你千万别提,现在条件不成熟。"

  苏州古城分设沧浪、平江、金阊三区的历史由来已久,最早在1955年就正式出现三区行政区划。尽管此后所辖范围多有变迁,但古城三区全部面积不到90平方公里。加上作为我国首批公布的国家历史文化名城,苏州古城三区发展受限严重。

  为此,苏州市委、市政府于2004年在古城外围分拆部分土地分别启动沧浪、平江、金阊三个新城建设。

  不仅如此,2009年11月苏州市委、市政府还出台《关于加快经济转型升级做大做强中心城市的若干政策意见》,对提高苏州中心城市首位度,制定了若干优惠政策,比如鼓励各城区共享招商资源,各城区招商引进的项目可以转入其他城区实施异地开发,所形成的财力由城区之间协商确定比例等等。

  即便如此,这与苏州市代管的昆山、吴江、常熟、太仓、张家港等“五虎上将”依然有天壤之别。据了解,2011年苏州全市实现GDP超过1万亿元大关,而上述广受赞誉的苏州“五虎上将”对全市GDP的贡献超过8000亿元,是苏州原有6个中心城区全年GDP总和的4倍。其中,一个吴江市盛泽镇的GDP就超过了270亿元。

  这也正是在学术界广受关注的“强县弱市”现象。早在数年前,苏州当地长期致力于城市规划研究的学者、现任苏州科技学院副院长杨新海就曾在一篇学术论文中表示,苏州在“各自为政”的地区经济发展的同时,付出了中心城市实力和集聚力相对弱化的代价。

  杨新海认为,由于我国行政管理体制上的县级市、地级市与省的微妙关系,“强县弱市”现象的存在将导致中心城市对区域社会经济发展和城市化进程的调控、整合力度严重不足。

  嵇元也举例说,尽管同属苏州市管辖,沧浪区的区长和吴江市的市长明显有差别。“沧浪区区长调到吴江市当市长,那是升职,反过来那就是降职了。”

  现今担任苏州市政协常委的苏州大学教授马亚中,曾于2011年联合10余名政协委员在苏州市“两会”期间提交了一份《关于学习北京经验将古城三区合并为一的建议》的政协提案,正式建议参考北京东城区、西城区分别合并崇文区、宣武区的方式,将苏州古城区三区合并列为政策选项之一。

  “市政府的反映态度非常积极。”马亚中向《瞭望东方周刊》记者介绍,在收到提案后,苏州市政府一副秘书长曾出面答复马亚中,称“市政府将在今后决策中充分考虑、积极吸纳”。

  古城三区合并被认为是保证苏州各个辖区均质化发展的必然路径。就在此次吴江撤市设区的同时,马亚中等人的提案也终成现实,经国务院批复同意,苏州一并将古城区的沧浪、平江、金阊三区合并为新的姑苏区,并设立国家级的苏州历史文化名城保护区。

  “省管县” 的“应对措施”

  对苏州而言,此次大动作调整行政区划一个突出的背景,是江苏省正加快推动“省管县”步伐。

  近年来,为深化行政管理体制改革、推动县域经济发展,我国逐步推进“省管县”管理体制改革。2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出:“要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进‘省管县’的改革试点。”党的十六届五中全会也提出要优化组织结构、减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。

  江苏展开对“省管县”的探索已经持续数年,坊间传言甚多。去年11月30日,江苏省委、省人民政府正式印发《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》,正式确定昆山市、泰兴市和沭阳县为江苏省直管县体制改革试点县(市)。

  根据该文件精神,江苏此次“省管县”试点改革与此前各地试点“省管县”仅限于财政体制不同,改革内容涉及“调整行政管理体制、扩大行政管理权限”,明确规定:“在维持试点县(市)行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下,由省政府直接领导试点县(市)政府的工作。”

  根据整体部署,作为江苏省第一批“省管县”试点,昆山、泰兴、沭阳三地自2012年10月1日起直接向江苏省政府汇报工作,向省政府直接负责。以昆山市为例,试行“省管县”以后,昆山地税、国土等管理权限将收归省里,而苏州与昆山之间的关系限于“重点加强土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调”。

  这意味着GDP超过2000亿元、多年占据我国“百强县”头把交椅的昆山,将与苏州渐行渐远。

  谁会成为下一个昆山?这甚至让苏州的普通市民也颇为紧张。“上面动一个手指,下边就伤心欲绝。”苏州网友觅渡桥畔说,“如果没有应对措施,省管县以后苏州账面上的数字一定会很难看。”在互联网上,一些苏州市民持有同样的看法。

  这个“应对措施”就是合并同样体量巨大的吴江。“省管县是不可阻挡的趋势。”苏州市政协常委马亚中认为,在“五虎上将”都被省里收走之前,把吴江合并过来有利于缓减昆山被省直管后对苏州的冲击。

  从本位角度,对苏州而言,如果“五虎上将”均试行“省管县”,局面不敢想象。

  传统上,苏州尽管有着2500年的建城史,但始终以小桥流水、江南园林的人间天堂而著称于世,境内自然资源匮乏,几无现代工业基础。当代苏州的奇迹缘起于改革开放以后的乡镇企业崛起,继而是外资经济蓬勃至今。只是,除去堪为中国和新加坡合作典范的苏州工业园区,所有的“奇迹”都发生在苏州管的各个县级市。

  “现在能拿到一个吴江已经很不错了。”徐伟荣认为,原吴江市总面积近1200平方公里,几乎与苏州原有城区面积相当;经济总量上,吴江也与苏州原有中心城区总和相差不多。

  “吴江设区后,对苏州中心城市做大做强的帮助是非常明显和有力的。”苏州市副市长、吴江区委书记徐明表示,吴江的加入将有助于中心城区的GDP占到全苏州市一半以上,对扩大苏州中心城市首位度意义巨大。

  所谓中心城市首位度,是指在区域经济发展中,中心城市所发挥的带动和引领作用,以及对区域资源进行整合、统筹的能力。这是一个长期让苏州人困扰的话题苏州对下属各个县级市辐射力和吸引力不强。

  财政体制的变与不变

  如今,吴江的加入为苏州提供了一次难得的机遇。“核心是两点,一个是管理体制,一个是财政体制,这两点市政府要抓在手中。”在徐伟荣看来,这是苏州经过十年博弈力主合并吴江的动力所在。

  事实上,为保证吴江撤市设区的平稳过渡,苏州官方一再公开宣示将保持现有机制体制“五年不变”。不过,据《瞭望东方周刊》记者多方了解,“五年不变”具体版本曾在苏州高层出现多次反复。

  在苏州正式对外公布此轮行政区划调整方案之前,时任苏州市副市长、吴江市市委书记徐明在8月30日举行的吴江全市领导干部会议上讲话时,曾透露“五年不变”的具体内容是:“原吴江市的事权不变;经济管理权限不变;财税体制保持不变;享受的优惠政策保持不变;机构、人员待遇维持不变”。徐明在会上说,除了“吴江市”变成“吴江区”以外,公安局不会改为公安分局,其他部门也不会改为苏州市级下属部门。

  在两个月后举行的苏州行政区划调整新闻发布会上,苏州市委常委、苏州市副市长周伟强也首度对外界介绍“五年不变”的具体涵义,版本与徐明所说有所不同,其内容为“ 一是保持原县级市事权不变;二是保持经济管理权限不变;三是保持行政区划的完整性不变;四是保持优惠政策不变;五是保持机构及福利待遇不变”。

  上述两个版本的变化在于“财税体制”。

  10月29日吴江撤市设区大会上,《瞭望东方周刊》记者注意到,与会的江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤在发表讲话提及“五年不变”以及随后当地官方媒体的报道中,依然说“财税体制不变”。

  据吴江市委一官员向《瞭望东方周刊》透露,这是因为工作人员未注意到表述版本的前后变动,采用了最初说法而出现的纰漏。

  对苏州而言,此轮行政区划调整的另一结果是重新燃起了苏州长期以来梦想升格为副省级城市的希望。

  主张苏州是“中国第一地级市”的嵇元认为,“苏州受到不公正待遇已经太久了”,“无论是从经济总量,还是从城市发展水平来看,苏州都不应该像普通地级市一样被对待。”

  根据有关政策,在国民经济和社会发展规划上,拥有与省级政府相同的权限,国务院等主管部门将副省级市视为省一级计划单位。

  为此,苏州近十余年来争取升格为副省级城市的努力未曾停止过。在徐伟荣的印象中,他亲历过的历任苏州市委书记、市长在任时均做过努力。“根据当时的测算,苏州升格后,江苏省财政一年要少拿80多个亿。”由此,这也成为苏州试图升格的重大障碍,“谁愿意失去这一大财源?”

  自上世纪90年代以来,几乎历任苏州市委书记、苏州市长均获提升,包括担任江苏省委书记、省长,或者是调任外省市、中央部委的省部级职位。

  “是虎还是猫,要拭目以待”

  显而易见的是,“五年不变”旨在保持吴江撤市设区的平稳过渡,而更深远的意义则是继续保持原有县域经济的活力。

  据徐伟荣介绍,原吴县市拆分成吴中区、相城区时,苏州也曾提出过渡期三年,在三年期满后又提出顺延三年,“现在都十年了不再提了,继续保持原有体制。”

  “吴中、相城是不是依然还保留着县域经济的活力?”私下里,多位苏州中层干部对《瞭望东方周刊》均提出这样的问题。

  几年前,围绕着东太湖沿岸,苏州市吴中区和吴江市分别启动滨湖新城项目建设。就在吴江撤市设区后的第二天,吴江滨湖新城总部经济区的18栋总部经济大楼正式开工建设。

  “他们吴中的滨湖新城呢?现在连基础设施都没有做好。”一位吴江干部向《瞭望东方周刊》记者表示,“不是他们不想做,是他们没钱没活力。”

  “对吴江来说,市辖区并不见得是非常好的机制。”上述干部对本刊记者表示,如果吴江彻底变身市辖区,“权限太小,套进这个笼子,就没法发展了。”该干部举广东顺德为例,原广东省顺德市是“广东四小虎”之一,曾位居我国“百强县”第1名。2002年底,顺德撤市设区成为佛山市的市辖区。

  此后,围绕顺德撤市设区的利弊多有议论。2009年,广东加大顺德管理体制改革步伐,赋予顺德在经济社会文化等方面行使地级市管理权限;不到两年,早已不是县级市的佛山市顺德区成为广东省首个省直管县改革试点,这一不寻常的动作再次激活舆论对于顺德、南海等地撤市设区利弊的议论。

  “如果顺德现在还是县级市,昆山绝对不会是第一名。”徐明说,吴江原是全国百强县第9名,是因为排在前面的县都改成区了,吴江才变成第5名的。

  “在撤市设区大会上,我有个表态:坚决按照苏州市委市政府的指示办,坚决探索新的体制机制。”徐明说,“探索新的体制机制”将是接下来吴江面临的重要课题。“昆山和吴江这两只虎还是不是虎,还是会变成猫,我们都需要拭目以待。”

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