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山东桓台样本:“以地生财”城镇化模式之惑

2013年02月27日03:08
来源:第一财经网站
  旧村改造,进而实现农村城镇化的基础就是土地。地方政府盯着土地,参与旧村改造的开发商盯着土地,农民也盯着土地。

  其中的各种利益关系纠葛,使得山东省淄博市桓台县这个曾经走在旧村改造前列的县,如今面临着难以为继的困境。

  3亿资金缺口

  腊月二十四下午,山东省淄博市桓台县果里镇旧村改造办公室主任张建民挂掉电话,深深地出了一口气。

  电话里说,桓台县财政紧急拨付了1000万元旧村改造专用资金给果里镇。只要履行相关手续,这笔资金马上就打到果里镇旧村改造的专用账户上。张建民告诉《第一财经日报》,这笔钱很快就会分发下去,因为参与旧村改造项目建设的民工还在等着钱回家过年。

  不过,1000万的紧急资金拨付显然是杯水车薪。张建民告诉记者,去年县财政对果里镇旧村改造一共拨付了3100万元专项资金,而现在要完成该镇9个村的旧村改造,资金缺口仍有3亿多元。

  这笔资金来自桓台县为旧村改造专门成立的投融资公司。自2008年桓台县启动旧村改造之后,投融资公司共计融资近9亿元。

  “这些钱通过专用账户拨给镇里,镇里再拨给有旧村改造项目的村。”张建民告诉记者,从2008年前后开始,县财政总计拨付给果里镇旧村改造专项资金2.5亿左右,用以启动果里镇9个村的旧村改造,其中后埠村已经完成,但其余旧村改造基本处于停顿状态。

  果里镇共有43个行政村,人口4.7万人。由于果里镇同时是桓台县的经济开发区,几乎所有村都面临着旧村改造任务,先期开始的9个村的旧村改造遇到的困境也给以后蒙上了阴影。

  类BOT模式的失败

  张建民告诉记者,旧村改造的投入很大,财政是无力负担的。桓台县的办法是,成立上述投融资公司,筹集一些启动资金。旧村改造完成之后,将村里获得的经营性土地指标进行招拍挂,所得收益用于偿还县投融资公司从银行的借款本息。经营性指标用地的数量根据1999年以来该村被国家征用土地总量的10%计算。

  但投融资公司的资金仅仅是启动资金,并不足以支付新村建设的投入,于是,很多项目就采取了在财政资金(也就是投融资公司资金)不到位的情况下,由参与旧村改造项目的开发商垫付的方式。

  这种有点BOT味道的方式现在看起来也不顺利。果里镇后鲁村是先期进行旧村改造的9个行政村之一,但后鲁村与开发商之间的僵持状态已经持续了两年多。

  2009年5月,后鲁村与开发商嘉辰置业公司签订合作协议,委托嘉辰置业公司建设后鲁庄园,建设资金使用旧村改造专项贷款资金,当专项贷款资金拨付不到位时由嘉辰置业公司垫付。

  旧村改造结束后,土地招拍挂时,后鲁村协助嘉辰置业公司摘牌,若嘉辰置业公司未能中标,后鲁村将按照银行同期贷款利率对该公司垫付资金给予补偿。

  简单地说,这种模式是政府投入一笔启动资金,开发企业弥补建设资金不足的缺口,旧村改造完成之后,旧村原址土地“交给”开发商,土地所获收益偿还投融资公司的启动资金。很显然,吸引开发商进入的是旧村原址土地使用权。

  嘉辰置业董事长陈军告诉记者,2010年,由于政府资金不到位,此时后鲁村又进行了村两委班子的改选,嘉辰置业担心垫付的工程款无法顺利收回,便提出如果不能很快取得后鲁村旧址的土地使用权,将不再垫付工程款。后经协调,桓台县和果里镇同意工程完工后,便将后鲁村旧址土地通过“招拍挂”方式给予嘉辰置业。

  但这一决定为以后纠纷留下了隐患。按照桓台县的规定,只有村民迁出后,旧址土地才能进行招拍挂。2011年4月嘉辰置业取得旧址中76亩土地的使用权时,村民还在原址居住。

  2010年10月,后鲁村的旧村改造工程完工,质量监督部门初步验收后提出了几条整改意见,但后鲁村认为责任在嘉辰置业,嘉辰置业则认为是后鲁村将部分工程直接分包所致。分歧不能弥合,交房也就拖了下来。

  这一拖就是两年多。到去年10月25日,后鲁村决定单方面解决,请开锁公司一夜之间把370套房门打开,村民强行入住。

  对于破门开锁的极端方式,后鲁村支部书记王绍斌告诉记者,从1999年开始,后鲁村就未再划拨宅基地,也不准村民对旧房进行翻修。很多房子成了危房,去年大雨时就倒塌了两排,村民看着房子建好两年多还不能入住,焦急心情可以理解。

  以地生财困境

  陈军告诉记者,果里镇9个旧村改造项目中,大多采取了嘉辰置业的模式,但几乎都遇到了问题,难以继续。

  “平均一个村就要建4万平方米左右的房子,财政方面肯定是无法负担的。”张建民说,吸引社会资金参加旧村改造,是一条不错的路子。但出现像后鲁村这样的情况,无疑会打击社会资金参与的积极性。

  让开发商望而却步的还有收益的不确定性。一是,招拍挂是公开竞标,开发商未必能取得这块土地。二是,土地价格随行就市,开发商并不能准确获知将来的收益。

  张建民说,已经完成旧村改造的后埠村,前几年土地价格还在50万元一亩,去年招拍挂时,每亩价格到了150万。

  后埠村旧村改造用了七八千万,但该村有105亩经营性用地指标,如果全部招拍挂,所得收益完全可以弥补旧村改造的投入。

  土地升值,带来的是政府的收益,但“损害”的是开发商利益。“"以地生财"首先要土地能够变现,不变现就没有钱。”

  嘉辰置业虽然“先期”取得了76亩的土地使用权,但它面临着更大的问题。因为村民的旧房子没有拆,还属于毛地。将来有一户不拆,嘉辰置业也不能开发。

  张建民认为,“以地生财,融资建房”的路子是不错的,关键是要理顺关系,加快土地的流转,让开发商对获益有一个相对明确的预判,这样社会资金才能放心进入。

  作者:李攻来源第一财经日报)

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