媒体曝大部制改革方案 铁道部与交通部可能整合

　　即将在中共十八届二中全会上提交中央讨论的新“大部制”改革方案，包括民政部扩大社会管理等方面的权责；食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部有望整合；而此前广为流传的“大能源”、“大文

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　　相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合，本轮改革重在局部“手术”，这体现了十八大报告中“稳步推进大部门体制改革”的总体原则，也显示改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。

　　民政部将扩大社会管理等方面的权责

　　据了解，此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部将会扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。

　　目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。

　　民政部民间组织管理局内部人士表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。

　　但在清华大学公共管理学院教授王名看来，这一方案仍不够理想。民政部门要成为社会建设主体，应当整合国家发改委社会司以及人力资源和社会保障部的一部分职能，成立“大社会部”，从提供基本公共服务的角度展开社会管理改革。

　　食品统一监管，防止相互推诿

　　在本轮“大部制”改革中，对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立“统一监管”的体制，这也符合大部门体制所确定的“一件事情由一个部门负责”的设想。

　　近年来频发的食品安全事件，让公众感到焦虑和担忧，也让分管食品安全监管相关机构焦头烂额，疲于应对。多头监管、分段管理的体制，已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。

　　目前，中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理农产品种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多，且力量分散，分段监管体系难以避免缝隙和盲区，进而造成部门之间责任不明确、互相推诿，并使得食品安全事件一再发生。此外，中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例，其农产品归农业部管理，农产品以外的其他食品由美国食品和药品管理局（FDA）负责，以此实现对产品流程的无缝监管，出现问题无法推诿。据一位接近国务院食品安全委员会的专家透露，一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。

　　从各系统的内部改革来看，新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。

　　北京大学法学院教授姜明安认为，食品安全监管权力下放后，地方政府对于本地急性、重大食品安全事件势必更加关注，但出于保护本地税收和就业的考虑，可能会对产生长期、慢性危害的食品安全管理不够严格。

　　国家海洋局将扩权,强化海洋综合管理权限

　　在过去的一年之中，从渤海溢油事件，到南海、东海主权之争，海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示，这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。海洋局一直被认为是“弱势部门”，海洋的实际管理职能分散于海洋、渔政、海事、公安边防、海关、国土、文物、旅游以及石化、石油企业等各部门和行业。随着时间的推移，这一体制已经日渐成为中国海洋经济发展和海洋权益维护的掣肘。目前在中央决策层面加强对海洋领域直接管理已无悬念，已成立的中央海权办成员即包括海洋局、外交部、公安部、军方相关部门等。

　　而在新一轮“大部制”改革中，有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露，中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研，可以说这方面的基础工作已经做了多年，“这次应该能上两会”。

　　“大金融委”难产

　　新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。

　　但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。

　　出于政策要求和现实情况，是否采取将“一行三会”合并，或者建立高于“三会”的金融监管协调机构等屡被业界论及。

　　然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。

　　一位前任银监会高层人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的话，那没有问题，但如果只追求形式的话，并不解决根本问题，现实的路径依然是在目前的监管格局下加强协调。

　　社科院金融研究所研究员胡滨曾撰文表示，中国应建立实体化、法治化的监管协调机构。他认为，在中国目前的分业监管格局中，监管部门之间的协调机制缺乏正式的制度保障。

　　加强金融监管协调之外，对于国有金融资产的管理也是改革的重点。

　　早在2010年，财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会、中投公司等单位成立了加强国有金融资产管理课题小组，并起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》。

　　据记者了解，新一轮“大部制”改革，“金融国资委”的组建仍未列入方案重点中，但对于其可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。

　　“大能源部”再折戟

　　在上一轮国务院机构改革中，发改委能源局升格为国家能源局。两年后国家能源委成立，能源管理的格局开始趋向集中。去年以来，组建“大能源部”的讨论渐多。

　　2012年9月下旬，中国能源研究会公布了一份“能源大部制”的改革建议报告，这份报告引起了巨大的轰动。“大能源部的成立是大势所趋。”中国能源研究会一位专家表示，“能源问题越来越重要，大能源部的管理体制，在国际上是一个趋势。”

　　不过，对于“大能源部”的反对意见，也从未停止。

　　原国家能源部部长黄毅诚在接受媒体采访时称，要借鉴之前的监管教训：“如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”

　　然而一旦能源部强势，则必然陷入与国家发改委分权的斗争之中。“就像孙悟空怎么逃也逃不出如来佛祖的手掌心。”国家发改委系统的一位专家告诉记者，“打来打去，就变成国家发改委批大项目，能源部批小项目。两个强势部委一起来管能源行业，将是能源领域的一场灾难。”

　　“大文化部”缩水

　　在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。然而，据记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。

　　目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局(下称文广新局)。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正是因为此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。

　　但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十八大召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。

　　汪玉凯认为，基于社会环境、现实的变化，此次大部制调整的初衷即在于对近年来突出的共识性问题，实现理顺职责、避免交叉的目标。以网络游戏监管为例，在过去几年，就曾出现文化部与新闻出版总署的交叉管理现象。

　　发改委不动，还是干老本行

　　长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，全局性的经济体制改革十年逡巡不前。因此，经济学家们普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。

　　“这是最令人遗憾之处。”一位接近方案研讨的专家告诉记者，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未列入其中，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。

　　2003年的机构改革，国家经贸委部分职能与国家体改委并入国家计划委员会，并改组更名为国家发改委，在实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。国家发改委也因此有了“小国务院”之称。

　　发改委掌握宏观调控权、微观项目审批权，同时还在领衔体制改革。而每成立一个新的部委，都需要面临与国家发改委的职能交叉，不免陷入与发改委的分权纠葛。

　　新一轮“大部制”改革，在努力打破上一轮以“政府职能转移”为主的“外延式”改革模式，力争走“内涵式”发展道路。

　　“现在机构改革方案保密度很高，这是不对的。”接近方案制定的专家指出，“‘大部制’ 改革方案如果真正科学地研究，应该公开讨论，听取各界不同声音，吸收地方和行业的改革经验———真正的改革应该兼有各种视角。”据《财经》