超收与赤字“齐飞”

　　李春平/文 在财政部公布的2012年全国财政收入数据中，全年税收完成11.7万亿元，超收3600亿元，超收部分大幅低于2011年时的1.4万亿。

　　所谓财政超收收入，是指当年实际财政收入超出预算收入的部分。中国的财政收入主要由税收收入、国有资产收益、国债收入和收费收入以及其他收入构成。其中，税收收入占了9成，可以说，财政收入的增长主要取决于税收的增长。

　　财政收入超收，说明税收增长超过预期，市场活跃是国民经济良性发展的一个标志。这本是一个预算误差造成的收入增加，但在中国却意义非凡。从1994年分税制改革后开始，财政收入年年超收。2000年开始，财税政策开始发力，超收的规模呈现了与年俱增的现象。

　　据全国人大财经委测算，2000年到2005年，中国超收收入规模为10006亿元。而2006年超收就达到3920亿元，到2007年已经上升到7239亿元。即便在全球经济低迷的2008和2009年，中国每年仍有2000多亿元的超收。2011全年财政超收更是达到惊人的1.4万亿元，超收部分达到财政收入总量的13.5%。2000年到2011年的12年间，全国财政超收收入近5万亿元。

　　为何超收？相关部门在解释超收形成原因时，除归功于国民经济实际增长高于预期外，每年都会提到不同的“一次性增收因素”。如2009年的成品油税费改革后消费税增加，2008年与税收直接相关的经济指标实际增长高于预期及上年企业利润大幅增长；而在2007年，主要是缘于铁道运输企业一次性上交出售国有资产收入，以及石油特别收益金全年征收等因素。而在每一年的预算收入确定时，为了应对经济运行不确定性需要贯彻“留有余地”思想，也是造成预算与实际有出入原因之一。

　　但这只是适当超收、略微超收的理由，不能解释大幅超收、巨额超收的现象。目前的超收已经不是预算精确度低的问题，而是机制性超收。在当前的中国，超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”，而是“年年都要收获的馅饼”。政府对于超收的态度也走了样：由被动的接受超收的结果，演化为主动的追求超收的目标，财力不强的地方政府甚至出台文件奖励超收。

　　财政收入虽然年年超收，但财政赤字也并未减少多少，2009年财政赤字达到7500亿元，2010年达到8000亿元。2011年全国财政超收收入逾1万亿元，而全国财政赤字仍有6500亿元。从2000年到2011年的12年间，中国公共预算超收收入总额为5万亿元，但只有1000亿用以弥补赤字，结转第二年的不到8000亿元，其余4万亿均在当年追加支出，超收收入几乎不用于弥补赤字，这导致政府支出规模总是比年初预算的高出很多。

　　财政收入主要来自税收，大规模的超收则意味着征税过多，而每当财政收入实现数千亿超收的时候，财政支出基本也超支了数千亿，而这些支出并不在预算安排之内。如何减少财政超收规模，强化对超收部分监督应成为关注重点。

　　可实际上，按照《预算法》和《预算法实施条例》，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。超收收入在某种意义上构成了游离于预算外的一笔财政收入，所以其支出也具有自由裁量权。

　　2006年全国人大常委会通过监督法，规定常委会重点审查内容就包括“预算超收收入的安排和使用情况”。从2007年开始，中央财政设立了预算稳定调节基金，将年度超收放进这一“池子”里用于以后年度的支出。但相比超收总额，结转下年的仍是少数。

　　2011年财政部对中央财政超收收入的使用提出要求，主要用于教育、科技等法定支出以及对地方税收返还和转移支付等有关支出外，还要削减部分财政赤字，其余列入中央预算稳定调节基金，并首次提出，超收收入要用于偿还政府债务。

　　在控制超收规模方面，需完善现行预算编制体系，改变预算编制依照国家发改委的经济计划，只按照GDP编制预算的方法，以提高预算精确度。预算编制部门可在年初只编支出预算，使赤字规模变成动态数字，从而依据财政实收规模发行国债，少列赤字。