90%的国有资产经营预算未入报告

　　本报记者 宋江云 杨志锦 北京报道

　　预算是每年两会都会讨论的话题。但多数人大代表和政协委员都称看不懂财政部门提供的预算报告，甚至研究公共财政的专家，全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪对本报记者坦言，只能读懂一些账目，也不能从根本上读懂预算。

　　蒋洪就职的上海财经大学自2009年起每年都公布《中国财政透明度报告》，对全国31个省级政府财政的透明度状况进行调查、分析、评分和排序。蒋洪是项目负责人之一。

　　3月5日，本报记者就预算相关问题采访了蒋洪。蒋洪认为，虽然目前我国的预算报告比此前有所进步，但是还应进一步提升详尽程度和完整面。蒋也认为，只要预算报告细化，人人都可以读懂预算。

　　预算不细化表明有运作空间

　　《21世纪》：作为两届政协委员，在任上您一直在呼吁预算公开并且提交了相关提案，对于提案的办理，您满意吗？

　　蒋洪：我从经办人的态度和内容两方面回答你。从经办人的态度来看，经办人很认真，花费了精力和时间，我比较满意。但是对于回复的内容，我不满意。回复的内容并不是经办人能够承担责任的，并不是由经办人决定的。

　　《21世纪》：您从2008年担任全国政协委员，根据您的观察，每年的预报报告有一些什么变化？

　　蒋洪：预算报告有一些进步，详尽程度和完整程度都有提高。比如，以前在部门预算方面公布比较少，现在部门预算开始公布了；以前只公布公共财政预算，现在不仅公布了财政预算，而且还公布了政府性基金预算、国有资本预算、社会保障基金预算。从详尽程度而言，以前只公布到“类”，现在有的公布到“款”、有的公布到“项”，在某些年度的预算中还会附有部门预算。

　　《21世纪》：现行预算存在哪些问题？

　　蒋洪：第一，财政预算透明度不够，财政部门提供给人大的预算报告信息有限；第二，财政预算报告完整性不够，例如国有资产经营预算只涵盖了国有企业上缴的部分，而上缴的只占10%左右，剩余的90%并未在预算报告中反映。但是国有资产是属于公众的，公众

　　有权知道所有国有资产经营的情况；第三，审查的时间也不够，现在的法律规定审查之前不可以使用预算报告；第四，即便人大审查通过的预算，部门也可以修改预算。

　　现在的预算只是财政部门的统计数据加总，从中难以看出预算是否合理。但是就预算审查而言，应该越详细越好。但是，近年来的法律法规，尤其是即将再次修订出台的《预算法》也对财政预算细化进行限定。例如，法律规定一般预算支出编制到“款”一级，这样“项”、“目”两级就不在预算规定的范围之内。如此，则财政部门没有义务向人大代表、公民提供更细致的情况。

　　财政预算不细化，意味着财政支出模糊，有模糊则有权力运作的空间。人大代表大部分是官员，他们不希望细化；而一些人大代表则看官员的脸色行事。

　　预算公开不愿“冒尖”

　　《21世纪》：简要介绍一下五年来您对各省市财政公开情况的调查情况。

　　蒋洪：我们是从2009年第一次公布《中国财政透明度报告》，从我们对各省市财政公开的情况打分来看，各省市的财政公开情况都在进步，第一年平均分维持在22分左右，此后三年维持在24-25分的水平，从各省现在公开的情况，我们团队初步估计2013年应该是30分左右。但是各省市的得分并不及格（总分是100分），而且我们考核的标准并不是很严苛。

　　《21世纪》：中央财政预算和地方政府预算及各地方政府之间的预算，你觉得哪个做得好一些？

　　蒋洪：总的情况都差不多，中央和地方都在“齐步走”。大家都不想领先太多，不想冒尖，不想领先也不想落后。有部分省份在某一年领先，但是此后却又出现下降。例如，2009年评估时福建省财政公开做得最好，分数达到了62分，高于平均分21.7，但是次年只有50多分，此后又有下降。

　　不想冒尖反映了我们改革的整体气氛：不想在这方面改革。预算改革处于这样一种微妙的状态下：一方面冒尖者会被社会作为典型，为公众所称赞；另一方面，冒尖者处于一种孤立、尴尬的情形之中。

　　《21世纪》：是不是预算问题很敏感，公开之后会给政府、事业单位带来一些问题？

　　蒋洪：如果各地和中央财政预算公开的情况能达到80分的话，预算都有问题，公开越细致，能看出的问题越多。例如，财政部门公开一个教育支出的数额，不会看出问题；如果进行细化，对清华、北大等高校支出多少，最多只会是各学校之间相互攀比，也不会看出财政预算方面的问题；如果细化到学校多少买车、多少工资、多少公务费等，问题也不大；如果细化到公费消费出国到拉斯维加斯，就能看出问题来。此前，广东省的预算为什么会被人大审查出问题，就是因为非常具体，一个U盘花费8000元，这种预算已经超出了人们的常识。

　　预算公开细化

　　《21世纪》：如何看待《保密法》与预算公开之间的关系？

　　蒋洪：立法部门最重要的职责就是审查预算和税收，而人大却不断将这些权利让渡给行政部门。收税需要人大批准，但是人大在20多年前通过一项决议，授权国务院有出征收某些税种的权利。如此次国务院对二手房交易征收20%的税费。

　　此外，《保密法》是影响中国政府信息公开最大的一个障碍。2010年对《保密法》修订之时，大家讨论最多的一点是对国家秘密这一概念进行界定。《保密法》规定，国家保密部门认定是国家秘密的便是。这等于人大放弃自身的立法责任，将“国家秘密”的界定交给了行政部门。后来并没有对此修改，当时只有3个代表投了反对票，另外1个代表投了弃权票。

　　《21世纪》：对于预算而言，公共比较关心的支出方面。如何提高预算支出的水平呢？

　　蒋洪：第一，覆盖面完整，（公共财政和国有企业）所有收入和支出都要列入预算。第二，提升预算详尽性程度，功能分类公布到项，公布经济分类。

　　《21世纪》：您觉得财政预算应该细化到哪一级别？

　　蒋洪：对于人大而言，应该不做任何规定。人大想知道什么信息，就可以知道什么信息。人大有立法权，而人大怎么可以自己把自己的手脚束缚住。

　　《21世纪》：您如何评价财政预算公开？

　　蒋洪：预算公开进步只是内容上的，并非是实质性的。预算公开的最终目的是达到社会公众对财政的有效监督。现在虽有进步，但是尚未达到最终目的。

　　我认为只要预算披露到一定的程度，人人能看懂预算。在其他国家，一般公民也不会去关心特别细致的预算，因为有机构、有人代替他们去审查。但是在中国，人大并没有完全承担这一责任。那么多公款消费，谁审出来过？谁事先发现并制止了？所以把账目摊开来，大家一起来承担责任，审查预算。

　　不要说公民看不懂预算，实际上细化之后，你看懂了教育，我看懂了医疗，他看懂了建筑，一点一滴地汇总起来，预算就看懂了。你要指望哪一个人把所有的预算问题都看出来，那是不可能的。

　　作者：宋江云 杨志锦