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改革由谁设计

2013年03月15日14:39
来源:财经国家周刊

  改革开放三十多年的今天,中国的经济与社会得到了长足发展。而与此同时,改革进程中受益的部分人群,逐渐形成既得利益群体,不仅掌握了诸多社会资源,并在利益的交换中垄断改革成果,甚至成为中国进一步改革的阻力。

  在这样的背景下,人们越来越将改革的前景寄托于顶层设计的作用,希望以此破除地方与部门既得利益格局。

  在燕京华侨大学校长、经济学家华生看来,当下对于顶层设计的讨论,众说纷纭,而最需要理清的一个基本问题是:改革由谁设计?所有的改革说到底都由人主导,改革设计者的利益导向与能量发挥,对改革的推进至关重要。

  华生认为,改革需要中央的决心与智慧,中央是最高意义上的改革设计者和推动者,无须另设其他形式的改革政府机构。中央应设计合理的制度,使得部门和地方基于自身利益驱动的行为,与整体的改革目标不冲突。

  具体层面的改革方案设计者,其人员构成不应仅由相关部门官员组成,需要在一定程度上开放用人体制,引入民间智力,从而避免利益牵绊和思维模式的局限。

  中央是最高形式的改革委

  《财经国家周刊》:近些年,部门利益与地方利益对改革造成的阻力,越来越被人们诟病。对此你怎么看?

  华生:从经济学的角度,每个人都追求自我利益最大化。推动改革,不能忽视人的这一本性。

  不存在没有既得利益的部门与阶层,因此改革永远存在对立面、存在既得利益的阻力。当今中国面临的这个问题,古今中外的改革都曾遇到过。没有既得利益,也就无所谓改革了,我想这是对待改革的一个最基本认识。

  从这个角度出发,我们不能一边说部门与地方利益是改革的最大障碍,一边又要求、寄希望于他们在各自的领域推动改革。部门和地方一定会站在自己的立场出发来制定政策。因此,改革的推动,一定来自于更高层的力量。《财经国家周刊》:这个“更高层”,具体是指什么?

  华生:这个更高层也就是中央。中央处于最高的位置,这客观上就会使其摆脱局部的既得利益,面对的是全国、全体人民的利益;从另一个层面讲,这一位置也决定了其面对的压力超越部门,是整个社会全方位的发展压力。

  现在有一些声音提议建立凌驾于部门之上的专职改革部门,例如改革委员会,认为这样的“配置”可以摆脱局部利益,不是完全没有道理。但从中央所处的位置来考虑,中央不就是改革委员会吗?

  特意建立一个部门搞改革,反而可能会有负面效果。新的部门自然配一套新的人马,改革是中国当下的最大要务,级别低了没有权威,新搞个“大衙门”,在中国现行的人事体制下,很难避免又是分官衔、占位子、求晋升。我们完全可以预判,工作尚未开始,利益分割已经开始,新部门自身就已经演变成一个既得利益部门了。

  因此,我认为并不需要成立什么政府部门才能推动改革。改革开放是中央的旗帜,冲破既得利益的变革,始于高层的决心和对综合压力的判断。无论从超脱性、从推动力,还是从协调力上来说,中央就是最高的改革决策者和最好的改革推动者,具体的设计则要开放言路,采各家之长。

  《财经国家周刊》:目前,部门与地方利益盘根错节,需要改革的问题很多,需要克服的利益阻力也有很多。中央作为真正意义上的改革委,应该如何理顺与部门、地方的关系?

  华生:所谓改革,就是要设计出一个机制,能够在各阶层、各部门都是理性人、都追求自身利益这个大前提下,调整利益结构。

  人们现在总说部门和地方利益成为了改革的阻力,然而中国体制有一大优势,就是集中力量办大事。如果局部利益成为了整体改革的阻力,就说明我们的制度设计存在问题,制度没能调动起各方的力量,相反这套机制可能是在刺激各方发挥负能量。

  因此,中央进行顶层设计,首要一点就是确立政策的逻辑即用制度引导部门和地方的行为,使得他们基于自身利益驱动的行为,与整体的改革目标不冲突,符合改革的需要。

  举个例子,现在的土地财政制度令地方政府的利益跟开发商连在一起,跟高房价、高地价连在一起,与无房居民的利益是相冲突的。房价、地价一旦下跌,地方政府卖不出地,没有了收入,银行贷款和利息都还不上了。

  这个机制下,地方政府怎么可能好好调房价?房地产调控十多年,地方变着法子跟调控唱对台戏,这个时候必须要改制度。当然,类似现象不仅局限在房地产业,在其他领域也都存在。

  如果制度不改,希望大家的行为改,仅寄希望于大家的觉悟提高,那改革是不可能有实际进展的。

  《财经国家周刊》:当下有一种趋势,即各部门都谈顶层设计,改革变成各行其道。但部门自改,毕竟力度有限,甚至有的部门通过改革更加固化了既得利益。如何改变这一局面?

  华生:我认为这在一定程度上是缺乏改革共识的表现。各部门、各群体都不愿意真正触动自己的利益,因此就容易把顶层设计搞成一个“筐”,形成一个似乎无所不包、却又谁的利益都没有真正触及的东西。这样的设计,只能让本来就很复杂的社会与经济发展局面,变得更复杂。

  顶层设计,要把复杂的东西简化。我认为要顺利地推进改革,高层应组织讨论,去伪存真,确定最为聚焦的改革共识点,也就是可以牵一发而动全身的改革切入点。先集中力量在这一点上进行突破,在改革的实践中再进一步扩大共识,寻找下一步、再下一步的改革点,确定改革步骤。

  改革设计要引入民间智慧

  《财经国家周刊》:改革还需要具体措施的设计者、实践者。在制定各领域改革方案层面,仍需要相应部门提供大量智力人力,怎样才能保证改革的精神和决心从上到下贯穿下来,避免改革方案走样?

  华生:改变这一问题,需要改变现在的用人体制。改革,要从改人入手,改革的设计需要吸收各界智慧。

  我们现行的用人体制存在较大的封闭性,如果完全依靠现在各部门与地方的官员来做具体的改革制度设计与规划,局限性是很大的。

  用人体制的封闭性主要带来两个层面的问题。

  第一,官员的行为逻辑通常都是上行下效,一个职业化的官员肯定以仕途的发展为目标,他做什么都要考虑领导的意志,要考虑自己所在单位的利益和意见。换句话说,他本身就处于既得利益格局之中。因此,缺乏足够的动力。

  第二,改革是一项需要大量创新的活动,需要锐力和突破。而官员长期所处的氛围往往较为“中庸”,官场多年,已经形成了较为固定的思维模式和工作套路,即使有勇气突破既得利益,可能也缺乏足够的新意。

  现在不少改革方案出来以后,大家感觉很失望,那往往是因为方案的设计者或囿于部门利益,或与一线距离已经较远,对社会新生事物了解不够,方案的设计过程是关起门来作业。长期行政工作导致的思维局限决定了改革难有大的突破。

  《财经国家周刊》:在你看来,用人体制应朝什么方向改变,才有利于改革的突破?

  华生:以破除既得利益格局为目标的顶层设计,一个基本要求,是需要广泛吸收处于既得利益格局之外的人来参加。改革要想吸取新鲜的意见,首先要吸收新鲜的血液。

  因此进行改革设计,要吸收民间的智慧参与进来,建设开放性的用人机制,改变封闭作业的政策制定过程。从制度设计上,我认为可以考虑拿出一部分政府部门岗位,以聘用一定年限的方式,引入民间智力,让这些人也承担起改革等政策方案设计者的角色。

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