虞青松：铁路的政府垄断和市场化

　　铁道部撤并入交通运输部成为社会广泛关注的热点，进而为打破铁道部行政垄断和高负债的市场化措施，被冠上“私有化”遭到舆论的抨击。那么该如何看待中央政府的市场化改革措施，这些市场化措施是否会使国有铁路走向私有化？回答这些问题，必须厘清公用事业国有化与私有 化的历史成因及各国选择，才能解构国有化及私有化之间的关联，切实解决中国铁路改制中面临的问题。

　　公用事业国有化与私有化

　　铁路属于公用事业的一种类型。公用事业具有自然垄断的经济属性，自然垄断性意味着公用事业属于高度专用性资产，又有很高的使用频率。这意味着公用事业具有两个基本特征规模经济效益非常显著和需要大量启动资本，前者表明独家垄断下效益最高，后者表明沉淀成本使行业外厂商不愿介入。为提高效率，企业对该类交易垄断为法律所容忍。国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，“这类交易具有一方独占的特征，一般是由一个卖者向许多买者提供产品，对每个买家而言，该产品都具有高度专用性，寻找替代交易伙伴或者不可能，或者要求承担过高的成本，在这种情况下，这类卖方企业由政府直接经营或由政府给予控制就是合理的”。这一特性决定，国有化才是保障公用事业公益性的较优选择。

　　在上世纪20年代到70年代，各国基本形成了国有化下的公用事业提供机制。公用事业成为政府责任，并形成政府垄断，排除私人参与。国有化在经济制度层面上为“公有制”，在法律层面上为国家（政府）控制所有权，可以称为“国家公有”。在这样背景下，各国铁路纷纷被国有化，有些国家时间上稍微滞后。如德国在1924年就实现铁路国有化，英国在1948年后实施国有，日本在1949年国有铁路成为“公共企业”，而法国则在1982年才把铁路国有化。国有化后，政府直接控制包括运价、投资、工资等方面的决策权。

　　但在国有化下，铁路存在体制僵化、机制不灵、竞争力下降的问题，最终导致丧失运输市场份额。在“新制度经济学”影响下，民营化成为各国的选择。

　　私有化是指任何旨在把政府全部或部分的职能和责任转到私人部门的过程。在公用事业管理领域，各国政府普遍把私有化作为公用事业管理手段之一，并认为私有化后引入竞争机制，可以提高效率，减轻政府财务负担。比如澳大利亚有研究认为，私人参与公用事业效率可以提高20%以上。

　　这里的私人并非仅局限于民营资本或外资。事实上，各国的公用事业私有化是包括把政府的公营组织（“公营组织”是由政府投资设立，依靠政府财政资金运作，接受政府管控的非市场化组织）公司化，把非市场主体改制为市场主体，实现竞争性经营。这在我国表现为把包括国营工厂和事业单位在内的公营组织，改制为具有独立财产权的国有企业。国有企业在法律上属于私法主体，本文称之为“私营组织”。私营组织独立于政府，与政府无隶属关系，拥有独立的产权并以营利为目的。在该界定下，私营组织包括公用事业领域公司化国有企业、民营企业、外资企业等，但不包括非营利组织。为此，国有企业属于私营组织，在法律形态上可以归入“私人”的范畴。比如中国香港把承担公共服务，由政府设立的营运基金和政府拥有的公司称之为“私营机构”。从公用事业资产的所有权角度看，“私有化”是政府把公用事业资产所有权永久移转给私营组织。

　　依据国外民营化理论，政府决定把原本由政府直接控制的基础设施或服务设施，通过改制把这些资产转移到国有企业名下的过程，就是私有化的过程，可以称为“国家私有”。这在美国称之为“商业化”，德国民营化理论中称之为“形式民营化”。这在我国经济体系下仍属于“国有”，即由国资委代表政府拥有私有化后的资产所有权。在承担公用事业的国有企业不转让其股权的情况下，仍然属于政府垄断。当政府把这些国有企业的股权转让给民众或民营企业等时，美国将其称为“政府撤资”，德国称之为“实质民营化”。当在政府不转移公用事业资产所有权或阶段性转移所有权的情况下，把公用事业交由私营公司经营时，美国称之为“特许经营”，德国称之为“功能民营化”。以上三种方式均属私有化类型。

　　公用事业改制的政府策略

　　在工具化的国有化与私有化之间，政府面临双重策略性选择：一是国家（政府）垄断还是私人垄断；二是提供公用事业的组织形态采用公营组织还是私营组织。这两种策略交错形成了各国在各阶段公用事业的提供方式。

　　关于私人垄断与政府垄断。

　　私人垄断就是由私营组织独占公用事业。在多数人的常识中，垄断是万恶不赦之源。但基于公用事业自然垄断的属性，对铁路路网系统而言，无论谁来管控，都构成垄断。在公用事业领域，垄断提供能减少浪费，提高效率。比如城市供水，一家供水公司统一提供比两家公司构建两套系统更节约总体成本，效率更高。但在私人提供情况下，私人将掌握定价权，形成私人垄断。私人以营利为目的，为获取高额利润，私人会不断提高价格，增加利用人负担。为此，政府往往以价格管制应对，形成“私人垄断+政府管制”的管理模式。比如，美国的铁路至今仍然由少数私人公司垄断经营，虽然在上世纪80年代，美国导入了“小铁路”，形成和大铁路系统竞争性局面。但到上世纪90年代，小铁路被大铁路兼并，重回少数公司垄断经营的局面。在美国模式下，由于信息不对称及腐败因素，政府会被私人操控，形成管制俘虏，在管制与放松管制之间恶性循环。

　　政府垄断就是由政府独占公用事业。为防止私人垄断带来的弊端，国有化后的政府垄断成为各国的选择，形成“政府垄断+内部监管”的管理模式。在政府垄断下，政府设立不以营利为目的的公营组织（比如，中国的国营工厂或事业单位）来提供公用事业。这样从组织上摆脱了私人的营利动机，消除了私人垄断的弊端，保障了公用事业的公益性。这以改制后的法国铁路系统最为典型。法国在1982年把私人垄断的铁路国有化，构建了政府垄断的铁路管理体制。但是政府垄断下的国有化公共组织缺乏竞争导致效率低下，同时政府垄断意味着政府对公用事业承担了完全责任。政府不仅要负担建设、营运、维修等任务，并且要承担筹资任务。在税收形成的财政资金难以满足公用事业建设的情况下，政府垄断给政府自身带来了沉重的财政负担。

　　关于私营组织和公营组织。

　　私营组织就是由私法化组织（公司）承担公用事业的提供任务。私人组织参与铁路建设有两种情形：一为私人垄断下的私营组织，此为完全私有化。比如1997年英国把铁路网运分离和企业私有化，将铁路分拆为一个全国性路轨公司(railtrack)和多家运营公司。路轨公司负责管理经营全国铁路基础设施，向运营公司收取基础设施使用费，该公司是全部私人股份的上市公司，亦即实质民营化。二为政府垄断下的私营组织，此为特许经营。例如瑞典国有铁道有限公司负责干线客货运业务以及支线的货运业务，需要按一定标准支付铁路线路使用费，这些费用上交国库。此时，瑞典国有铁道有限公司系政府特许经营。

　　公营组织就是把提供公用事业的组织公法化。公营组织也存在两种情形：一为政府垄断下的公营组织，此为公办公营。例如，中国的事业单位、计划经济时代的国营工厂。在政府垄断下，政府以组织公法化保障公用事业的公益性。英国在上世纪40年代到50年代建立了公有制下由公营组织承担公用事业的制度，国家控制铁路并独家经营，但在1982年实施了私有化。在英国影响下，各国纷纷把铁路交由私营组织经营。但法国却反其道而行之，把铁路网完全国有化。法国成立法国铁路路网公司，该公司不以营利为目的，属于国家公共机构，负责铁路的建造。在欧洲最早进行改制的瑞典也没有把铁路网私有化，而是设立了瑞典国家铁道署，负责铁路基础设施的投资及主要干线和地方线路的维修养护。该署的建设资金源自国家拨款，由国家向负责铁路营运的瑞典国有铁道有限公司征收铁路使用费。因此，法国和瑞典由政府垄断铁路网，设立类似于中国事业单位性质的公营组织承担铁路建设任务，该公营组织由国家提供资金，属于公法化组织。中国原有体制主要采用的就是由铁道部下属的公营组织承担铁路的建设任务，其主要特征是政企不分，采用的是完全的政府垄断策略。二为私人垄断下的公营组织，此为私办公营。在私人垄断公用事业前提下，也可以由公营组织承担营运任务。比如英国因改制失败，政府向私人路轨公司支付的补贴远高于政府直接控制时的补贴，就是说把路轨私有化带来了更高的“交易成本”。为改变这种状况，2003年英国政府决定由有政府背景的“铁路网(NetworkRail)公司”接管所有铁路维护权，但铁路所有权仍然归属于私人路轨公司，为私人垄断。这里的“铁路网公司”就是政府设立的过渡性公营组织。该公司属于非营利组织的公司性质，英国政府必须对其债务负责。

　　各国铁路改制的策略选择

　　从上世纪80年代开始，各国铁路的改制多数是在路网与营运管理相分离（也称为“上下分离”）前提下进行的。各国政府针对路网和营运两种不同属性的活动采用了不同的工具化策略。法国对铁路路网由具有工商性质的国家公共机构承担建设任务，由一家私营组织承担营运任务。瑞典实现了基础结构与列车运营的分离以及列车运营的商业化。德国铁路由一个国有公司掌控，形成政府垄断，在内部实现路轨和营运分离。日本路轨和营运一体化，完全私有化，由多家私人公司按区域平行垄断。美国多家私人公司垄断经营，路轨分离，过轨缴费。英国由一家股份制的路轨公司承担铁路建设任务，完全私有化，后因失败转为公营组织承担建设任务，但仍为私人垄断。

　　各国普遍在铁路营运中导入私有化下的竞争性机制，实现了市场化经营。但对于铁路路轨系统的建设，各国采用的机制差异非常大。除了美国铁路一直是多家私营组织垄断经营，而法国在1982年把私人垄断铁路收归国有外，其他各国在上世纪20年代起到80年代，形成了国有公营的提供机制。在铁路路轨系统建设中，当把私人垄断与私营组织相结合时，私营组织唯利是图的本性可能更加无视公共利益，甚至滥用垄断地位不断要政府追加补助，政府将支付更高的交易成本。英国完全私有化失败表明，在“上下分离”前提下，完全私有化铁路路轨系统提供机制将陷入困境，保持国有化是较优选择。而日本的成功经验表明，完全私有化可以适用于“上下一体化”形成区域之间的行业内部竞争。由此可知，铁路民营化的核心是路轨系统与组织形态的整合。

　　以管控主体和组织形态为两个维度，可以勾勒出西方主要发达国家对铁路路轨系统建设改制中策略选择的路径，如图一所示。

　　中国铁路改制路径选择

　　今年3月10日，国务院公布机构改革和职能转变方案，明确将撤销铁道部，并将拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。同时组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。另外组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

　　中国的改制方案与德国的铁路改制方案基本一致，都是设立一个行政管理部门（监管机构）和一个商业性经营部门(德国为德国铁路股份公司，中国为中国铁路总公司)。在不改变政府垄断的情况下，将组织形态从公法化组织转向私法化组织。因此，中国的铁路改制属于政府垄断下的组织私法化，依德国的民营化理论就是形式民营化。由于中国铁路总公司为私营组织，由于其将取得与铁路相关的全部资产，总体组织形态上表现为“上下一体化”，因此，这种改制方式属于国际上通行的民营化类型，属于政府垄断下的“国家私有”。一旦政府决定将中国铁路总公司的股权上市销售，将转化为实质民营化，即转为完全私有化。

　　从上可知，中国铁路的管制形式正从国有化走向私有化。工具化的铁路私有化并不可怕，中国铁路改制只是打破了行政垄断，但并没有改变经营上的政府垄断属性。

　　中国的铁路体系构建将在中国铁路总公司名下进行改组，“上下分离”将在公司内部进行整合，这意味着中国走的路径跟英国和日本的完全私有化路径并不相同。唯一可以参考的模式是德国模式。德国将铁路股份公司划分为不同的独立部门，至少分为线路基础设施部、地方客运部、长途客运部和货运部，路轨系统与营运部门是分开核算，其最终目标是组建股份公司，完全私有化。

　　中国把铁路路轨系统及其经营设施的资产一体化转入到中国铁路总公司名下，这将带来公益性危机。作为大众交通工具的铁路，究竟应该追求利润，还是追求效率，这其实是决策者在变革之初就应该考虑到的问题。铁路私有化将使铁路运输进入完全的逐利时代，这是政府政策导向的结果。此举意味着铁路路网的建设成本将纳入价格的形成机制，势必将大幅提高铁路的营运价格。铁路运输的公益性该如何保障成为难题。

　　由于中国在组织形态上没有采用日本的区域化分割下“上下一体化”模式，因此无法借鉴日本的成功经验。在路轨系统与营运系统一体化下，为保障公益性，组建中国铁路总公司时应当在内部组建两个相互分离的公司路轨公司和营运公司。路轨公司不以营利为目的，接受国家补贴，采用多渠道融资途径，承担路轨建设和维修任务。营运公司负责旅客和货物的运输，由国家铁路局按照一定标准向营运公司统一征收路轨使用费，该费用应当作为专项资金用于路轨公司的铁路建设。路轨公司不能走股份化上市的完全私有化路径，而营运公司可以完全私有化。这样可以使路网建设成本与营运成本相分离，以此打破“上下一体化”模式下的政府垄断，在营运环节实现竞争，保障铁路的公益性。

　　作者系东南大学交通与法治发展研究中心研究员、北京大成律师事务所南京分所律师。

　　来源：东方早报

　　作者：虞青松