再造襄阳：5年新建200平方公里城区

　　分居汉江两岸的襄阳老河口市和谷城县最终走到了一起，两地正携手共建总面积超过70平方公里的“河谷新城”。县级市之间有规划的正式一体化区域合作，在湖北省尚属首次。

　　这只是襄阳市新城建设中的一部分。按照襄阳市构建大都市城镇体系的总体部署，未来5年内襄阳市将建设200多平方公里的城市新区。未来5~10年，襄阳全市城区建成面积将超过500平方公里。而目前襄阳市主城区面积140多平方公里，加上下辖的三县三市（县级市），其目前市区建成区总面积也仅仅为200多平方公里。这相当于未来5年，将再造一个襄阳。

　　然而，5年内要建设200多平方公里的新城，对于2012年GDP仅2500亿元，地方公共财政预算收入仅140亿元的襄阳来说，面临着巨大的资金压力。《中国经营报》记者调查发现，襄阳市的新城建设将结合前期开展的“向山要地”18万亩计划（2013年2月4日，本报曾以《襄阳“造地”调查：一个农业大市的土地生意》为题作深入报道），通过土地运作筹措资金，以减少财政兜底偿还压力。

　　除了资金压力外，吸引人口和产业进新城则是襄阳面临的更大挑战。

　　组团造城

　　4月18日，在河谷新城所在地卢营村，记者看到老河口市新一中正在紧张建设。据附近村民介绍，这里将成为河谷新城核心区——老河口市酂阳新区建设的主战场。

　　记者获得的《老河口市酂阳新区城市设计》专家评审稿显示，酂阳新区设计范围北到大桥路，东至汉丹铁路，南到电站路，西到梨花大道，总面积约12.8平方公里，协调范围约38平方公里，人口总体规模20万人。

　　3月11日，襄阳正式批准老河口市、谷城县两地区域合作规划，携手共建“河谷新城”。“河谷新城”作为襄阳大都市城镇体系的重要组成部分，将承担襄阳都市圈西翼地区性的公共服务中心、行政文化中心、休闲旅游中心、现代服务中心功能。

　　谷城和老河口位于汉江南北两岸，主城区直线距离仅8公里，资源、交通、经济互补性强。但此前两地“来往”不多。如今，两地发展实行统一规划。老河口将“南进”建南部新城和洪口嘴新区，谷城将“北拓”建成北新区、子胥新城，如此一来，这些新建的新城将老河口、谷城两个老城区连成一体，融合形成河谷新城（也即河谷组团）。而酂阳新区则成为南部新城的示范区、河谷新城的核心区。

　　据了解，河谷新城将按照“三步走”战略具体实施建设：2016年河谷新城的城市人口达到60万人；2020年，建成区面积70万平方公里，人口达到70万；到2030年，要建成100平方公里、100万人口的河谷新城。

　　记者在采访中了解到，河谷新城只是襄阳市新城建设中的一部分。按照襄阳市构建大都市城镇体系的总体部署，按照“组群发展、差异发展、梯次发展”的要求，未来5年内将建设至少200平方公里的城市新区，其中，襄阳主城区新增80平方公里城市新区，各县（市）新增不少于20平方公里的产业新区。襄阳市正在按照主城区近期200平方公里、200万人口，远期300至500平方公里、300万至500万人口的规模要求，修编城市总体规划，编制襄阳大都市概念规划和东津新城等六个新区规划。

　　根据襄阳市及下辖的三县三市推出的城市新区（新城）建设总体规划，未来5~10年，襄阳全市城区建成面积将超过500平方公里，城市总人口规模超过400万，届时，襄阳市城镇化率将跃升至70%以上。而2012年年底，襄阳市城镇化率仅仅53.68%。

　　在襄阳市下辖的枣阳市、宜城市、南漳县、保康县等县市新城建设同样火热。例如，南漳县今后7年计划“向山要地”11.42万亩，用5年时间建设一座规划总面积11.03平方公里的楚镜新城。

　　而枣阳市的造城规模更为庞大。据了解，枣阳市将按照“把园区当城区建”的原则建设新城，预计到2015年，城区建成面积达到50平方公里，人口规模达到50万人左右。

　　资金压力

　　据卢营村一位村民介绍，对于拆迁的房屋，老河口市按照750元/平方米和830元/平方米的标准予以补偿；而安置房，村民将在原有房屋面积的基础上，按照1000元/平方米的标准补交差价。

　　由此引发的失地农民的出路问题不容忽视。上述卢营村村民给记者算了一笔账，大部分村民人均土地只有0.4亩，按照每亩一次性补偿3.5万元的标准，一户大约能获得5万元的征地补偿款，按每户200平方米的住宅算，获得15万元拆迁补偿款，两者相加总共20万元。如果新购买一套200平方米的安置房，需要补交20万元的差价。也就是说经历拆迁失地的绝大多数村民将只剩一套安置房，因而没有多余资金进行其他生产性活动，用以维持今后生活。

　　“不仅要解决农民居住问题，更要解决失地农民的出路问题，促进健康城市化。”《老河口市酂阳新区城市设计》中提到。

　　对于地方财政并不丰裕的县市来说，要安置好失地村民，同样是不小的压力。以老河口市为例，为保证新城建设顺利进行，规划范围内的10个村庄农村居民人口约3万人需安置。为此，老河口市将建设总建筑面积105万平方米的安置区用于失地村民的安置。

　　4月17日，在老河口市宾馆，酂阳新区专家评审会现场，主管资金筹措的老河口市建设投资经营有限公司（下称“老河口建投公司”）总经理王佳申向专家和市里的主要领导坦诚资金筹措压力很大。“规划区内需要拆迁1.1万户，约3万人，仅拆迁资金最起码需要50亿元，再加上总面积21.9万平方米的公共建筑，仅这两项总投资最少需要70亿元。”王佳申提醒，新城筹措建设资金很困难，需要明确开发时序，通过土地运作推动滚动开发。

　　据了解，为缓解前期投入的资金压力，襄阳市财政将安排2000万元资金，用作河谷组群发展的重大项目以及规划编制的前期工作经费。同时，襄阳市财政还将向老河口市、谷城县各借5000万元周转资金，用于新区基础设施建设；在襄阳市产业发展基金中单列1亿元，用于河谷组群产业发展。

　　“受国家信贷投放政策收紧和建设资金需求增加的影响，建投公司面临着融资保障压力加大的矛盾。”老河口建投公司一位负责人表示，在资金筹措方面，将千方百计盘活资产，最大限度地实现城市资源的收益价值，通过土地经营，促进土地资产的保值增值，减轻财政兜底偿还压力。

　　在河谷组群发展建设市域副中心城市动员大会上，襄阳市市长别必雄承诺，在土地保障方面，河谷组群发展的重大项目建设所需的土地指标将获得重点支持。同时，河谷两地应充分利用低丘缓坡荒滩未利用地开发利用试点和土地增减挂钩政策，腾出更多的用地指标，用于产业发展和城市建设。

　　南漳县在建设楚镜新城过程中，大力增加城投公司融资能力全年采用BT、BOT模式融资8亿元。“经营土地实现总收益4亿元以上，净收益3亿元以上。”

　　在建设用地上，通过申报低丘缓坡地、荒滩等未利用开发项目、大力开展城乡建设用地增减挂钩和集约用地等途径，争取和挖潜用地3500多亩。

　　当地一位研究区域经济的专家对记者表示，当地通过开发低丘缓坡荒滩置换用地指标，不仅是扩大发展空间的需要，也是在地方政府普遍缺钱的背景下运作土地财政、拓展政府财源的需要。

　　不过，这条土地运作的道路并不顺畅。“目前，在酂阳新区12.8平方公里规划区域内能够用的土地指标只有7000亩，超过三分之二的建设用地需要重新向上级申请用地指标。”王佳申在酂阳新区专家评审会现场表示。

　　“县级财政能力有限，完全靠土地运作实现自我平衡是不可能的。”专家评审会专家、襄阳市建委原总工蒋继舒提醒。

　　新城挑战

　　按照有关规划，2016年河谷新城的人口将达到60万；2020年，人口达到70万；到2030年，人口将达到100万。

　　但记者查阅老河口市和谷城县的人口规模，两县（市）目前总人口规模仅为110万左右。如何在新城迅速地集聚如此规模的人口将是河谷新城面临的最大挑战。

　　按照河谷新城核心区酂阳新区城市设计规划，河谷新城核心区将打造成一个容纳20万人口的城市新区。依据是，按照人均建设用地指标、人均居住用地指标和人均居住建筑面积指标推算，规划区内人口规模分别可以达到18.3万人、19.3万人和19.7万人，综合推断规划区内人口规模控制在20万人。

　　“规划人口要与全市域内的人口总量做好衔接，河谷组群未来要打造成人口过百万的大城市，困难不小。”蒋继舒表示，酂阳新区规划20万人口的规模是不是合理还需要进一步商榷。

　　不过，老河口市城乡规划局副局长王昭对实现城区人口70万人的目标胸有成竹。王昭告诉记者，“我们之前做过相应调研，目前老河口市市区和谷城县县城两地人口，加上城区周边的失地农民约为50万人，其中老河口市区及周边常住人口为25.6万，谷城县城及周边为24.5万。也就意味着未来新城仅需增加居民15万左右，因此，实现70万人口的目标不是特别大的问题。”

　　“人口增长不能单靠机械增长和产业带动集聚，特别是作为县级市，主要的动力还是吸纳周边的农民进城，把山区的农民吸纳到城市中来。”老河口市副市长王衡告诉记者。

　　襄阳市城乡规划局规划编制科负责人李红燕在接受记者采访时也表示，河谷新城规划中的人口规划为未来发展预留了很大的发展空间，具有适度超前性。“人口方面主要靠机械增长和农民进城，产业带动也会有考虑，但需要长期培育，提高人口吸纳能力。”

　　然而，吸纳老河口市和谷城县的农民进城绝非易事。中国城市规划设计研究院副院长杨保军此前接受本报采访时表示，湖北省是一个劳务输出大省，每年外出打工的农民多达千万人，其中七成左右是在外省打工，特别是在珠三角地区打工的较多；最近两年，虽然农民工出现“回流”的现象，但湖北省农民工至少有五成是在外省打工的。襄阳市有关部门统计显示，截止到2012年6月底，襄阳市农村劳动力外出出省务工人数达到94.19万人。这占襄阳总人口的近20%，农村人口的近40%。

　　除了人口集聚，河谷新城建设的另一大挑战则是产业集聚的问题。老河口和谷城作为汉十（武汉十堰）工业走廊上的工业城市，产业发展类型中都是以量增为主，同构性严重。《老河口市酂阳新区城市设计》提出：“对老河口来说，区域竞争力的优势不在于第二产业发展和以量增为主的产业蔓延发展模式；而是在整个襄阳都市圈乃至鄂西圈层，加快产业转移，发展休闲度假、文化生态旅游、商贸市场、总部经济的发展。”

　　受制于传统产业发展乏力的影响，在襄阳市下辖的诸多县市也采取了类似手法，通过打造旅游景观，带动旅游服务业等第三产业的发展。

　　例如，记者获得的一份南漳县楚镜新城规划显示，除了在新城内打造高端居住区、综合商贸居住区和都市产业区外，接近一半的土地将用于山水度假区、旅游居住区和休闲疗养区。

　　“由于襄阳市区和下属各县市的价格差异不大，而在市区购房能享受更多的公共资源，因此，一般购房者会首选到市区购房。”

　　襄阳市一位房地产公司营销总监并不看好新城中的商品房开发市场，“同时，在下属各县市开发地产受小产权房的冲击巨大，价格只有大产权房的一半左右，更吞食了开发商的利益。县城的开发商市场受到两头挤压，加上融资困难，生存空间非常狭小，风险较大。”

　　“很多时候规划跟不上形势的变化，领导调整可能会导致规划不可持续。”蒋继舒提醒。

　　对于面临的上述挑战，襄阳市规划部门也清醒地认识到了。《老河口市酂阳新区城市设计》指出，河谷新城建设中至少需要解决三大核心问题。

　　最大的问题是发展的不确定性，充分表现在河谷组群发展不确定性，导致整体城市发展框架、基础设施和项目的不确定。

　　第二大问题是城市发展带动力的问题，即如何带动城市发展，寻找城市发展的突破口和引爆点，有效引导城市建设。

　　第三大问题是城市土地有效利用的问题，即如何更好地发挥土地的社会经济效益，确定合理的开发引导策略。