乔玛·科瓦姆·桑德拉姆：反贫困2.0

　　罗马2010年处于贫困线以下的民众比1990年减半的千年发展目标实现，较之2015年的原定时间表提前了不少，这项成就得到了全球领导人的高度评价。但在长期贫困、不平等加剧和众多发展中国家增长缓慢的大背景下，过去扶贫政策和项目的成功似乎并不稳固。

　　其实除东亚地区外扶贫的进展一直不大，尽管某些经济体增长迅速、发展中大国持续扩张且国际社会公开承诺支持实现千年发展目标的2000 千年宣言，但某些国家和地区的局势仍在持续恶化。

　　这样复杂的状况对以《华盛顿共识》为代表的传统扶贫政策效率提出了质疑，20世纪80年代《共识》改变了扶贫事业的走向。包括宏观经济稳定（被界定为个位数低通胀）和市场自由化在内的《华盛顿共识》被人们寄以加速经济增长、摆脱贫困的厚望。

　　但资产机会不平等或增长成果分配失衡等贫困的结构性原因却极少有人关注。非熟练工人往往在经济衰退时首先失去工作且就业复苏一般会晚于生产复苏，因此缩减公共医疗、教育和其他社会项目投资最终会使贫困人口更加脆弱。

　　因此，20世纪30年代大萧条以来最严重的2008年全球经济危机的余波促使专家、决策者和国际金融机构重新对贫困进行思考。很多人不再接受曾经盛极一时的贫困及匮乏观，并警告过时的观点会导致政策方案低效。

　　举例来讲，联合国世界社会状况报告：重新思考贫困及其姊妹篇可怜的贫困：分析、度量和政策的枯竭均通过研究传统政策框架并对现行扶贫计划进行评估而力求推进对贫困问题的讨论。他们认为有必要改变几十年来一直主导扶贫政策的原教旨主义自由市场思想，转而按照实际情况制定对策，以促进平等及可持续发展。

　　事实上，报告质疑了将10多亿人挤压在贫困线下、且未能防止多数国家陷入经济停滞的现行手段（贫困线标准按2005年购买力平价为每天1.25美元）。与此同时，全球不平等现象愈演愈烈，即使中国和印度等经济快速成长的国家也概莫能外。尽管扶贫需要经济增长，但很多国家近来的失业或在职贫困增长表明，经济增长不一定能转化成就业机会。

　　联合国鼓励政府主动担负起发展责任，制定旨在促进结构改革、减少不平等现象、查缺补漏和应对经济不安全问题的综合决策方式。经济增长必须增强稳定性，坚持反周期的宏观经济政策、审慎管理资本账户并增强对外部冲击的抵御能力。

　　总体而言，30年来在经济发展和扶贫方面同时取得成功的国家大都采用务实却有悖于正统的经济政策。这些国家往往对投资者和市场态度友善，尤其鼓励指定领域的私人投资，如创造就业机会或实现规模效益。

　　但援助条件和条约束缚严重限制了多数发展中国家，尤其是最贫困国家的政策制定。经济自由化计划造成的增长缓慢和收入损失制约了财政政策的余地，从而导致贫困匮乏的严重后果。我们必须扭转这种势头。

　　此外，尽管广受捐赠者喜爱的小额信贷、正式土地所有权和执政改革等方案有时的确改善了穷人的生存条件，但并没有显著改善贫困。领导者不能继续依赖低效的政策和计划，而必须改弦更张，思考、设计和执行更加创新务实的方案。

　　近几十年来，社会政策越来越多地采纳了某些检验符合资格的受助者的手段，成本效益提升只是表面因素。但总体而言，普遍性的社会政策政治持续性更强也更有效，而针对穷人（或“穷人中的穷人”）的政策则往往代价昂贵，而且忽略了很多人的需要。

　　世界人权宣言规定的社会保障权要求建立全面的社会保障，以此来确保包括贫困及有贫困风险者在内的所有人的福祉。社会政策、分配及保障因此必须纳入完整的发展和扶贫战略。

　　多数国家都能承受一套基本的社会保障最低标准它有助于缓解负面影响并防止民众更深地陷入贫困。但低收入国家和最不发达国家将最低标准提升至可以接受的水平可能离不开外界的援助。

　　为了有效缓解全球贫困，世界领导人必须探索支持全方位、可持续经济增长和发展的扶贫政策从而增加可用于社会开支的财政资源。只有当全体公民从经济发展中受益，以扶贫为己任的领导人才有资格宣布取得了真正的成功。

　　翻译：Xu Binbin

　　乔玛·科瓦姆·桑德拉姆，罗马联合国粮农组织经济社会发展部助理总干事。

　　作者：乔玛·科瓦姆·桑德拉姆