公职人员名单管理：来自民间的反腐智慧

　　一段时间以来，公职人员名单管理制度成为学术界和媒体热议的一个反腐高招。制度的提出者和设计者是九三学社中央委员、远光软件股份有限公司董事长陈利浩先生，该制度的设计灵感来自于金融管理，事实证明这种方式在金融管理上确实效果明显。

　　那么他山之石是否可以攻玉，是否能在反腐倡廉这一当前中国最大的难题上显现出绝杀必胜的力量呢？在北京大学宪法与行政法研究中心发起的“有关公职人员名单管理及配套措施”研讨会上很多学者对此表现出乐观的态度，但是这种乐观又明显是谨慎的。乐观来自于对制度的肯定，而谨慎则源自于对中国现实问题的理性认识。

　　习近平同志在十八届中共中央政治局第一次集体学习时强调“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”。反腐要集中全党之力，同时更离不开民间的智慧。法制日报特将陈利浩先生有关名单管理的制度设计和专家学者意见编辑于此，希望有所裨益。

　　名单管理制度是超速的摄像头

　　陈利浩

　　由于风险、法律意识淡薄以及“没有人可以托付”的原因，存在着公职人员把不法获取的财产存放在本人或家人名下的情况。而除了涉案、被举报而进行的调查外，目前尚无对公职人员申报的财产进行核查的制度安排和技术手段，因此有必要实行基于公职人员名单的财产核查。

　　名单管理

　　我国在名单管理上有很多成功经验，如对上市公司高管及其家属的管理，全国有几十万人的名单全部在证券交易系统里面，只要有任何一个人买卖特定公司的股票马上报警。还有港澳通行证的名单管理等等。现在存款、房产、股票等财产管理都已经信息化，只要法律有规定，对公职人员的财产通过信息系统核查是完全可行的。

　　名单的确定方式和范围应该按照规则确定(如厅局级以上)，而不是选择性地确定(如张三李四)。最终应该包括履行申报义务的对象。既然申报，组织理应核查。至于是否需要包括公职人员的亲属，如法定第一顺序继承人、第二顺序继承人，甚至是否需要包括秘书，都按部门和岗位性质确定。

　　名单的使用部门和使用方式应该导入到银行、证券、房地产、公司注册、车辆管理等部门的信息系统，由这些系统按期(月、季、年)报送清单，并进行异动报警。如某一公职人员有一天增加50万元存款或增加了3套房子，就会自动报警。

　　信息的后续处理方式一定要尽量自动，减少人为干预，有效避免说情的压力。如在某些情况发生后，自动发通知要求本人说明，或者自动报送到上级部门，或者自动通知特定部门等。为了有利于后续处理，可以参考学生考试的“密封阅卷”，用代号表示姓名，姓名和代号之间的对应关系由核心部门掌握，既保证资料的公正处理，又有效保密。信息的鉴别和处理流程要有监督，包括必要的公众监督。保证不至失效，不被滥用。

　　名单管理的实施效果，就是完全准确的信息核查，更是对公职人员的警示：明知自己被名单管理，财产放到自己或家人名下无一可以漏网，消除侥幸心理。在这种措施下，公职人员登记在本人或者家人名下的财产肯定是基本合法的。

　　披露代持

　　“名单管理”实施以后，登记在自己和家人名下的财产基本合法，但是，不能解决公职人员把自己的财产，如房产、股权、现金挂在别人名下的问题。这个问题不解决，名单管理或公职人员的财产申报、核查、公示，都是空话。因为申报、核查、公示的都是他自己名下的财产。

　　解决这个问题，还是可借鉴上市公司的办法。现在法律规定，股份公司在IPO之前，所有的股东都要“披露代持”，即陈述股东拥有的股权中是否有为别人“代持”的。

　　如果把这个规定扩展到所有的公司股权以及房屋等财产，“披露代持”就能够有效地消除代持现象。为什么？两方面的效果：我是公职人员，我要朋友代持，原来朋友不好拒绝，现在法律规定必须要披露，朋友拒绝“顶包”有了有力的理由；从公职人员的角度，原来让朋友代持，同时签一个内部协议保证以后(如退休后)归还，现在法律规定要披露，如果不披露就有可能发生纠纷，收不回来。这就能够有效地消除代持。

　　披露代持肯定要奖励披露，惩罚不披露。如披露以后是不是可以获得某种便利或者奖励，或者进入诚信档案。代持者需要承担的责任也应该有明确规定。同时，要考虑从对公职人员财产核查的角度披露代持是合适的，但一般自然人之间披露代持是不是合适？是不是只需要披露为公职人员代持的部分？股权、房产的代持容易披露，现金等怎么办？需要继续探讨。

　　一人多户口，也是一种代持。这既是一种对财产的隐瞒，也是对户籍制度的嘲弄。从技术上很容易解决这个问题，因为不管几个户口，照片始终是同一人的，可以用软件根据照片的特征来识别、提示疑点，这是马上就能做的事情。进一步的，可以在户籍管理中加上指纹、DNA等，彻底消除一人多户。

　　财产分类

　　名单管理、披露代持以后，存量就很透明了。存量怎么处理？这是目前争议非常大的。“特赦派”说哪一天以前的财产全部不追究了，“清算派”说有一个案件查一个案件。我的建议是分三种颜色管理，黑白灰三色。

　　白色的是合法财产，黑色的性质就是贪腐所得，经济上一定要收回社会所有，不让腐败分子在经济上捡便宜，但是不是惩罚，就可以分不同的情况：如果是查案件查出来的或者企图转移国外被国家发现的，就要惩处；如果是名单管理、披露代持挖出来的或者自己申报的，可以先不处理。

　　灰色的财产，需要说明来源合法或者基本合法。为什么搞一个灰色？在公职人员的财产状况核查清楚后，由中央来定什么样的东西是灰色，出发点是兼顾两个：第一个是核查的总体结果，第二个是稳定干部队伍的要求。例如，是不是可以规定没有利益请托关系的收受利益，在一定收入以下可以定为灰色，如逢年过节的红包。再如，是否可以规定超过合法收入以上的一定金额为灰色。

　　遏制财产外流很重要。我看到美国的报告，说2010年我国资本外流是六千亿美元，相当于四万亿人民币，数据很惊人，一定要遏制。除了发现外流、转移财产的一定要严惩外，对于不流到境外，仅在国内通过一些方法洗白的是不是要追究？

　　我个人觉得就公职人员整体而言，有明显的贪腐、权钱交易黑色财产的应该是少数人，大部分公职人员有的是一些灰色收入。所以我觉得我们要给决策者传递信号，查清情况比民间估计要好得多。

　　与财产公示的关系

　　财产公示真正意义是什么？我个人觉得有两个意义：第一是从政治伦理和政治文化的角度，表示执政党和成员有信心接受监督，“官财两道”，不怕公开；第二是从防腐机制的角度，让渡了公职人员的部分隐私权而引入公众核查。但财产公示也有两个副作用：第一个是容易引起攀比，影响士气；第二个是一部分公职人员利用信息优势或者其他优势积累起来的财产，虽然不是工资性收入，合法或基本合法，但数额较大(如北京、上海等地公职人员前几年买的房子)，容易加剧民怨，引起误伤。

　　有一个比喻可能不是很恰当：如果对财产的核查类似于拍汽车超速，财产公示就相当于发动路人抓拍，名单管理则相当于在关键路段装专业摄像头。从信息完整、真实的角度，专业摄像头更有保证。财产公示肯定需要，但先行一步实施名单管理，可以适当缓解财产公示的压力，为财产公示打下基础。而且，财产公示和名单管理的覆盖范围、核查手段也可以互相补充。

　　总之，实施名单管理以后，公职人员非法获取财产就会被发现，披露代持以后放在别人名下也有风险，分色处理则对处理存量财产的方法谋求在法律法规、人民意愿和稳定队伍之间的最大公约数。我还要强调，名单管理假如是专业摄像头，拍的资料怎么处理是最关键的，要保证拍了不白拍，也要保证拍了不滥用。这样，就能为妥善解决对公职人员的财产核查探索一条可操作性的途径。

　　(作者系九三学社中央委员、远光软件股份有限公司董事长 陈利浩)

　　名单管理是个好东西

　　姜明安(北京大学宪法与行政法中心主任)：

　　怎么把权力关到制度的笼子里？大家提了很多办法，其中一条就是公职人员的财产申报、审核公示。

　　我还没有看到一个方案比公职人员名单管理更完善的，如果说效果，假如原有的措施是百分之十，这个方案就是百分之五十、六十，这个方案是一个最完善的方案，过去都有一些零零散散的小方案，但是没有这个好。

　　林喆(中央党校教授、反腐败专家)：

　　我们需要对现有的党政干部收入申报增加几个关键环节来完善它。

　　第一个环节就是审核环节，我这些年来一直在找怎么办，在这个环节里怎么做到有效，公职人员名单管理特别好。官员收入申报现在填好了，组织部门往往是把它锁到柜子里面去。现在就需要增加一个环节。审核环节，谁来审核？

　　第二个环节是公示环节，怎么公示？名单管理制度就解决了一个很大的难题，在考核当中、审核当中，经常会有遗漏，经常会发生财产的转移，可能出现官员说不清楚的这种现象，所以要把财产明细，哪个是你的、哪个是别人代你管的、哪个是你代别人管的，都必须做到一清二楚，以利于监察监督。

　　任建明(北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任)：

　　财产申报制度，从一个完整的角度来说是四部分：第一部分是申报；第二部分是公示或者公开；第三部分是监督，有内部监督审查，有外部的监督；第四是问责或者处理，当然还有配套制度。这些年我们到底走到什么程度呢？就是申报，申报完了以后，就把它封存起来，并没有授权任何机构去监督。

　　我们如果能够借着中纪委二次全会提出要抽查的契机，结合公职人员名单管理这个可行、完善的方案，可以实现最低成本推动反腐。我们通过民主党派的途径，通过内部的一些其他途径，如果能把这个事情付诸实施，我觉得是非常重要的。

　　张千帆(北京大学人大与议会研究中心主任)：

　　名单管理有很大的可操作性，在细节方面需要再进一步修改，吸取意见，吸取不同的意见，同时要防止工具受到滥用的可能。要沟通上下，一方面是和高层接触，为他们出谋划策，建言献策，同时和社会底层有更好的沟通。今天是一个良好的开始，建议征求一下社会的意见，可能会得到更多更有建设性的建议。

　　制度要解决现实问题

　　李成言(北京大学廉政建设中心主任)：

　　我认为公职人员名单管理很有意义。因为我们在不对制度做大调整的前提下，只有这样去做技术含量很高的工作来完成对官员的制约。这是我们唯一能做的事情，从技术手段上想办法，我很欣赏这个做法。

　　第一，必须突出重点，主要指的是重点人，而不是所有的干部，所有财政供养人员，吃财政饭的公职人员都要公布，你根本就搞不了，等于没搞。

　　第二，就是要区别岗位。那些风险很高的岗位首先应该纳入到名单管理当中，这个确定并不难，一划分分类、一区别，都可以知道哪些岗位是很危险的，岗位一定要突出。尤其是刚开始搞，不要贪大求全，一定要突出重点岗位去搞，当然我不赞成搞试点，因为试点来、试点去，一拖五年又过去了。

　　第三，要区别事项。什么事项你要去搞，有几个重点的事项一定不能放过。

　　谢鹏程(最高人民检察院检察理论研究所副所长)：

　　这个制度的意义，关键是它解决财产公示制度的监控成本和技术困难，它的意义超乎我们很多人的想象。

　　我不同意很多学者提出的观点，就是要尽量缩小名单管理的范围，我觉得没有必要。现在的信息技术条件下，应该把所有公职人员及其利益相关人纳入这一公职人员财产信息管理系统或者动态监控系统，这个监控系统不是出了问题马上公开，而是由党和国家的反腐败机构来掌握这个情况，到将来我们国家实行公务员财产公示制度以后，这就成为一个监督机制。

　　彭宗超(清华大学公共管理学院副院长)：

　　名单管理确实是非常好的一个反腐败和财产管理方面的非常重要的制度设计。它最大的特点是由过去我们仅仅强调申报，现在我们更重要的是要在这个基础上，加强基于技术的主动监控。

　　我们现在最关注的是金融实名制，现在金融实名制做了十多年，到今年为止，据新华社的报道，在某一个地方，他们后来进行核查，就在银行里边金融账户实名的状况，依然有接近20%的账户并不是实名。

　　我非常支持名单管理，但是我们能不能用这个东西首先推动金融实名制真正去落实，这两个并不矛盾，是相辅相承的，甚至前者是前提，后者是下一步需要去做的。就是包括金融实名制，国际上也有非常多成熟的经验，我们完全可以采纳。

　　阻击“销号”的可能性

　　王晨光(清华大学法学院教授)：

　　凡是技术这种系统，都有它的局限，局限在哪儿？它的名单范围是我们设定的，谁进入这个监控系统、什么样的财产进入这个监控系统，进入监控系统以后假定它报警了，交管有一个说法，叫做“销号”，我找关系把号消掉，所以这个系统还是有人为的操作在里面。

　　公职人员名单管理需要把几套网络并在一起，不动产、房产、银行存款、证券，甚至包括外贸、外汇交易，这一系列的东西，这么多系统并在一起，技术上我不是很清楚，这些系统都是分别独立的，最后监控是一个总的系统，这就带来部门的协调问题。

　　如果中央比较强力地推动，有可能把所有系统整合，但是系统整合历来是我们体制改革当中碰到的一个最难的问题。

　　任剑涛(中国人民大学国际关系学院政治学系教授)：

　　要有一个联动机制，现场报警机制必须同时通达，这就是公职人员名单管理的技术性问题，必须报警同时通达两个部门或者三个部门以上，你想去“销号”是绝对不可能的事情。

　　所以名单的确定方式很简单，就是我们的处级以上干部，不需要去确定重点部门、重点人物，凡是名单有选择，那就是选择性执法空间非常大，我觉得就应一刀切，处级干部统统纳入名单，这个名单可以有一个弹性机制。处级干部退休三年以后，利益关系可能很小了，就清除出这个名单，如果你提了处级干部，就要纳入这个名单。

　　核查信息后续的处理流程和规则，这个不要希望太高，我们尽量是底线兜底的原则，我并不对你现实的位置造成影响，只要没有违法。以威慑作用作为起点，以走向规范作为制度趋向，我们要看到制度推进利用的具体部门，联动要以中纪委为主，中组部为辅，这样去推进。名单管理的重点是核查还是警示防范？你不要把它当成互斥，这是互相作用。

　　郭道晖(中国法学会顾问)：

　　公职人员名单管理，应该强调人大的监管，人大有内务司法委员会，可以监督，人大代表可以调查质询，这些权力都要落实到位，我觉得应该强化人大的监督。

　　政府的监察机关监督，那是自己监察自己，自己做自己的法官。我觉得是不是可以强调一点，我们制订这些规定要强调人大的权威，通过法律性的决定来作出规定。监督上要发挥人大的作用，内务司法委员会要对名单审定。

　　披露代持是个大问题

　　刘剑文(北京大学法学院教授)：

　　现在作为政府的公职人员，来委托我持有、代持，那你凭什么要我来披露这么一个财产，恐怕这里面就讲到公权力和私权利怎么处理，官员里面也有公权力和私权利的问题。

　　还有一种很重要的方式，比如信托的方式，这种方式也涉及到受益人、委托人，还有受托人他们之间的关系。如果我在境外，我是受托人，受益人是境外的时候，我向谁去进行披露？所以在我们这里还是有很多问题没有办法去解决。还涉及到境外的赠与问题，境外的法律和境内法律之间的衔接，比如在境外的，受托人或者我的受益人在境外，委托人是在境内，受益人为什么要去披露？向谁披露？如果说我们把所有的财产都要代持人或者受益委托人来披露的话，这会不会让私人财产的保护缺乏一种安全感？

　　名单管理，在设计过程中可以借鉴现在税务机关正在进行的税务信息化管理的方式。

　　蔡继明(清华大学政治经济学研究中心主任)：

　　我谈的一个具体问题就是披露代持，有这么一种情况，比如说现在农村的宅基地、荒地、林地、承包地，很多都是政府官员持有，本身就是非法的，所以代持人他不会给你披露。

　　比如说农民把自己的耕地变成了建设用地，或者就算是建设用地上的宅基地，他建了小产权房，他不允许买卖，实际上还在他的名下，但是变成了政府官员的。他一买卖，一过户，就容易受到现在政策法律限制。所以在这种情况下，你让他主动去披露他不会披露，因为他主动披露之后，要受到现行有关法律法规的惩罚。

　　甘培忠(北京大学企业与公司法研究中心主任)：关于披露代持法规的类型，我觉得还要制订一部统一的法律，反腐的法律或者廉政的法律，类似于这样的法律。同时我觉得纪委也好，监察部也好，可能不适宜承担这样一个责任，要中央建立一个相关的资讯管理机构，监察是以查处案件，发生了问题要立案，以这样的工作职能出现。但是如果我们要搜集更多信息，包括信息的处理搜集，应该为这两个机构，包括给中组部提供信息资源这样一个公共平台。中央政府有500人或者1000人的队伍来处理这件事情，这样更合适一些。

　　财产的范围，我觉得一个是存款，还有证券、股权投资、林权、牧场、名贵的汽车、手表、珠宝、贵金属、外汇、债权、房产、矿产资源、艺术作品，我觉得都要纳进来，还有合伙。光有股权不行，我有合伙，但不是股权，有合伙份额，还有商标专利，它的各种财产都应当纳入进来。

　　蒋大兴(北京大学法学院企业法律风险管理研究中心主任)：

　　我理解的公职人员名单管理，相对于财产公示来说，它是更温和的一个办法，更加曲线，最终实现财产公示，这很有策略，回避了一些尖锐的问题。

　　可以考虑从什么时间之后的财产取得行为披露，可能会有很多人愿意支持这样的制度。

　　要补充特定机构，尤其是组织部门，我们不仅仅处理干部的时候用这个系统，更重要的是培养干部的时候用这个系统，比方说干部任职前的特别公示制度，就可以将他有关的财产内容进行社会公示，不仅仅是上报纪委或者有关部门，任职前的公示其实可以增加这个内容。

　　关于代持的法律效力，可能需要区别对待。有一些是属于合法的代持，还有一些是非法的代持。

　　关于法律效力方面，行政责任的问题，其中很重要的一点是能不能处分代持人，这是这个制度能不能有效实施很重要的原因。行政法上我们要处理的话，恐怕现在还是主要处理公职人员，因为他受管理，那么代持人的行政责任可能需要强化。

　　关于法律责任方面还有一个就是刑事责任的问题，帮助公职人员隐瞒有关的财产收入，是否构成刑法上的某种犯罪，这个我想可能按共同犯罪进行处理更好。

　　有必要补充一点的是，关于披露财产的问题可能有时候也需要披露债务。

　　黄震(中央财经大学金融所所长)：

　　披露代持它的义务人是公职人员的话，可以用行政法规来进行规定，但是如果要让代持人来进行披露，而不是被代持人披露的话，那我们的行政法规不能加重公民的义务，这一块要慎重。如果要让代持人披露代持财产，那必须要由全国人大常委会立法，上升到法律层面，才可能实施。

　　代持的财产，各种财产全都要进行披露，那这个可能很难，我认为重点是已经在我国各种登记系统里面有登记信息的各种财产，比如银行存款账户、股票系统的交易账户、房地产登记、知识产权的专利等等，其他很多都没法去核查，比如接受一个礼品。

　　毕雁英(国际关系学院教授)：

　　对于代持，需要披露财产的种类问题是不是可以不考虑种类，考虑一下数量。比如说超过多少，比如说10万元替别人代持的话，需要设立一种登记或者公示的制度。这个需要在立法环节上解决。

　　刑法有一个帮助毁灭、伪造证据罪的问题，可以利用现行法律规定，在现有法律框架内综合考虑民事法律、行政法律和刑事法律，对代持人义务问题作相应规定，这有一个对于当事人义务的法律设定问题。

　　湛中乐(北京大学宪法与行政法研究中心副主任)：

　　代持里面所涉及的不仅有法律关系，还有政治上的关系；不仅有财产关系，还涉及到其他的法律上权利和义务；不仅有民事上的法律关系，其实还有很多行政的乃至刑事上的法律责任。所以看似代持是一个小问题，其实技术性的东西很多，还是很复杂的问题。 (来源：法制日报)