周其仁：湄潭的贡献

　　湄潭是贵州的一个县，地处历史名城遵义向东80公里处。遵义出名是因为1935年的遵义会议，红军万里长征自此出现新的转机。这些闹革命打仗之处，交通不便利，也绝对贫困。到了比赛经济的时代，遵义及其下属各县，难有机会再次名满天下。

　　但是，1987年湄潭首创“增人不增地”的地方经验，却注定让这片其实山清水秀的好地方青史留名。从变革集体土地制度的角度来衡量，湄潭经验抓铁有痕，不但从根本上改动了苏式农村集体经济，而且昭示了地方创新在中国制度演化中不可或缺的积极作用。个人之见，等实现了高度城市化之后，人们回头打量湄潭，对其贡献的评价应该比今日还要高。

　　贵州是中国最早完成包产到户的省份。1980年的“阳关道与独木桥”，典出时任贵州省委书记池必卿之口。那时各地对包产到户的态度不一，即使在省委书记这个层面，认识分歧也十分严重。池必卿认定非走包产到户之路，据说开会时遇到另一位持反对意见的，怎么也谈不拢，最后池书记撂下一句狠话，“你走你的阳关道，我走我的独木桥”，两位地方大员闹得个不欢而散。后来吴象拿住这句话写下一篇大文章，登在人民日报上，一时洛阳纸贵。

　　中国的渐进改革，结果就是解决了一个问题，接着就引出来一串问题。包产到户可解温饱，于是要求政策长期不变；可是一旦涉及承包长期不变，那年年月月都在变化的农家人口，哪里可以从“不变的承包制”里得到新的可供承包的土地呢？特别到了贵州这样的地方，被隔绝在工业化以外的农村人口数目巨大，农业以外的门路还不多，而大规模外出打工还根本没有苗头。增长的人口劳力不断要求细分、再细分有限的耕地，哪里有什么“长期不变”？

　　实际情形是包产到户几年之后，就要求重新调整耕地的承包。这说明，包产到户并没有根除“变”的内在要求。由于贵州独特的条件，这里比别的地方更早看明白由此带来的三个负面效果：（1）耕地经营不断细碎化；（2）减弱对农民改良耕地、投资耕地的激励；（3）新增人口有权增地，不但把人“粘”在狭小的耕地上，而且还刺激各家增加人口，因为那是重新分地的筹码。至迟到1986年，贵州农口方面就认定农村土地承包制还需要进一步改革。

　　正好1987年中央农村改革文件下达，指明为深化农村改革，可以办改革试验区。这里要插一个背景，该文件本来也是按1号文准备的，不料上年年底风云突变，总书记胡耀邦被更换，新年的前几号文件都轮不上谈农村问题，原来的1号文件延后编为5号。这样，1982－1986年每年关于农村改革发展的1号中央文件，统共也就是五个，再也没有第六个。

　　办改革试验区的方法是上下互动。北京根据到各地的调查，先提出可办试验区，也原则提出需要进一步改革深化的若干题目。但是试验区究竟在哪里办、怎么办，则引而不发，鼓励各地提出，向中央申报。杜老(杜润生）那里呢，组织一点人马，帮助筛选、推敲各地报来的改革方案，搞得比较成熟的，才予以正式立项，最后由国务院发文，定为国家的农村改革试验区。

　　省里也有地方一级的上下互动。也是主管部门通过调研，提出本地要解决问题的单子，然后也是鼓励各地区、各市县积极申报。省上的政策机关则帮助各地完善方案，最后经省委研究批准，才向中央农研室提出申报立项。

　　那时我们那个挂在社科院的发展小组，已经一分为二。部分人员去了国家体改委直属的体制改革研究所，部分还留在农口，于1986年组建为直属中央农研室和国务院农村研究中心的发展研究所。杜老定下“一国两制”的规矩——发展所实行科研体制，不走行政机关的“官道”。不过，研究问题还是与他的机关打通的。那时为推进改革试验区的工作，在中央农研室设有试验区办公室，先是卢迈[微博]当头，后来杜鹰接任。遇到各地报来的改革试验方案，试验办也招呼我们研究所的人员参与研究讨论。

　　最早接触到贵州报来的土地制度改革方案，似乎也没觉得有什么“戏”。后来当面听贵州主持其事的李菁讲，才发觉人家想得很深。最耀眼的“亮点”，也是乍听之下颇受到冲击的一个关节点，就是他们提出，为稳定土地承包关系，要试一试“增人不增地、减人不减地”。

　　记得大家围坐一起，七嘴八舌“攻”李菁。李菁是贵州省委农村工作部的副部长，代表贵州来说明这个改革方案的。这位省里的干部，人长得精瘦精瘦的，但能量大得与体型完全不符。但见兵来将挡、水来土淹，谁向他发问，李菁就把谁顶回去。本来杜老治下农口的氛围，就不大讲等级森严那一套。李菁的性格，直通通的又带点风趣，着实让我等后生喜欢。

　　“非要如此激进吗？”老李回应，非如此不可，否则贵州农耕土地的细碎化没个头，再怎么苦干最后还是一个穷。“老乡能接受吗？”能的，选了几个点认真摸底调查，赞成的农户超过80％。“以后要增人的户也赞成？”不少也赞成，因为那里看到这样细分土地下去，完全没前途。“增人户不增地，不够吃的，不找政府吗？”会找的，但我们要帮他们开辟其他的致富之路。

　　问不倒，我们就有兴趣去看。李菁欢迎，告知试验区定在遵义湄潭，大量前期调查都在那个县完成的。他本人还有省农工部好几位干将在湄潭泡了很久了，情况和人头都很熟，于是引得中央农研室好几拨人马几下湄潭。

　　我自己的兴趣，是1981年在安徽滁县调查时攒下的问号。农户人口变，承包地就跟着变，留块机动田，要不了几年也用完了。似乎是无解的难题，只好靠“大稳定、小调整”这类辨证法口号去对付。后来在江西、浙江、广西、云南调查，问号依旧，也一直没有好的答案。后来研究土地转包，让我懂得一条，上期本栏给读者讲过的——使用权得不到厘清，转让权无从发育。可是要厘清户际之间的土地使用权、经营权，又谈何容易？

　　现在有了湄潭的这个机会，当然不会放过。此外调查研究也要讲机缘巧合，遇到象李菁这样对头的人，掌握真实情况的成本比较低，判断、观点的交流也比较顺畅。1987年按农研室试验办的部署，我们参与了贵州湄潭改革试验区的立项论证，也几度到湄潭实地调查。是年9月，国务院正式发文确立了湄潭为国家的土地制度改革试验区。1988年春夏时节，我与刘守英又一起对湄潭试验的来龙去脉作了系统调查，抱回北京一大堆资料宝贝，到1989年7月才完成《湄潭：一个传统农区的土地制度变迁》。

　　2012年9月，湄潭纪念试验区创办25周年，守英与我应邀旧地重游。就便回访当年调查过的农家，在抄乐乡欧阳兄弟的老屋，我们见到两兄弟都健在，都用上了手机。他们讲出来最开心的消息，是下一辈的年轻人中，落户县城、落户遵义和贵阳的，大有人在。只是李菁已去世，让我们再也见不到这位当年在第一线推进改革的农工部长。他的在天之灵应该可以得到宽慰，因为“增人不增地、减人不减地”，一直坚持到了今天。这场坚持了四分之一世纪的改革试验，终于可以让世人看到湄潭的贡献。

　　湄潭首创的“增人不增地、减人不减地”，是继包产到户之后，在农户利用集体土地方面又划下的一道权利边界。从制度改革或制度变迁的角度看，权利安排的变化影响深远，涉及到几亿农民利用土地的权利，哪怕就算只多划了一道线，也值得对来龙去脉加以探查。

　　包产到户改革，改的就是原人民公社集体经济的权利安排。公社体制根本不承认农户独立的耕作权、经营权，土地不但只能归集体所有，也只能由集体共同耕作、共同经营，也就是“队长敲钟下地、大呼隆干活、收成归公分配”那一套。几十年下来，优越性可以讲得震天响，无奈解决不了普遍的温饱，才逼出一个包产到户。“权利”——我的定义是“社会许可的行为空间”——变化了，农户有权包地耕作，干多干少再不一样，行为的结果才大不一样。

　　只是最初的承包权很短期，因为是“权宜之计”，今年包了来年还让不让包，谁也不知道。后来效果好，“产量”胜过“方向”，底层要继续不变，上层建筑在实事求是、思想解放的背景下，也承诺政策长期不变。可是等到真要执行长期不变，又发现底层还有新问题：各家农户总有生老病死、婚丧嫁娶，人口数目总随时间而变，增人户要增地，也要求减人户减地，年年都在变，何来长期不变呢？

　　这个问题早就提出了，各地也找到多种临时性的应对之道。惟有贵州的湄潭与众不同，一是这个地方把这件事看得很重，不认为靠那些“小调整”就可以解决问题；二是湄潭提出来要试验的办法也比较彻底，就是干脆断了土地调整之念，农户之间承包土地的权利边界完全切干净，“增人不增地、减人不减地”！

　　当年我们是到了湄潭，才比较理解当地为何选此“下策”。简单讲，不是那里的什么人要故作惊人之举，最主要原因，还是为当地的实际情况所迫。让我们复习一下，1988年在湄潭调查时记下的情况：

　　——1987年，这个农业大县户均耕地5.78亩，人均1.34亩，分别比1979年下降了21.1%和7.6%。

　　——农业人口、劳力和户数还在增加。1980－1987年间，农业人口年均增长0.73%，劳力年均增长4.2%，农户年均增长2.5%。

　　——给定当地的农业技术水平，全县15.4万农业劳力，闲置了4万个，剩余劳力率为30%。

　　——本地多山丘，耕地本来就不平整，分包到户为了平分肥力不等的地块，各家承包的地块平均多达10块，很多田土面积被用于修建田坎，全县综合的田坎系数（即田埂面积占耕地总面积之比）高达13.3%。

　　从现状看趋势，未来结局很清楚：如果继续按农家人口的变动调整承包地，耕地更碎、人口压力更大、田坎系数更高。还有一点，湄潭与沿海发达地区的农村不同，本地的工副业机会少，据1986年对488个样本户的调查，年人均净收入399元，其中来自工、交、建、商的收入仅17.5元，占5.16%；平均用于非农劳动的工日仅占3.66%。

　　喜欢“陷阱”之说的，不难到这里找到用武之地。反正农户越来越多，耕地越来越少、越来越碎，工业和城市的拉力又不足，农民如何跳出贫困陷阱？当时惟一的希望，是农户不但出力种地，而且改善耕地肥力，对土地生产力投资。可是观察的结果也让人失望：承包农户普遍减少农家肥，对培养地力兴趣不大；农机投资达到满足户均7－8亩耕作的要求之后，一般不再增加；耕地的复耕指数高达160%以上，专家说掠夺式耕作，预后不良。

　　为什么种地的会不惜土地肥力？道理在于，几十年来我们的土地关系变动得实在太过频繁，弄得哪个农民也无从预期，将来增加的收成与今天好好爱惜土地肥力的努力之间究竟有什么关系。比起过去的越大越公，分户经营好很多，但不知道可以好多久。上面宣布政策不变，但从底层的实际看，各家承包的土地终究随人口变而变。

　　根子在此，那就在这里寻找出路吧。省、县、乡联合对三个村的15位乡干部和510个农户进行了调查，结果颇有意思：绝大多数（97.1%）农民赞成“稳定家庭联产承包制”，但还是有三分之一强的农民（34.5%）同时也赞同“按人口增减定期调整土地”。至少对这部分农民来说，“定期调地”与“稳定”似乎并行不悖，可以熊掌与鱼兼而得之。

　　所以李菁他们最早提出的试验方案，还是沿用“大稳定、小调整”的思路。只是讨论到“多长时间调整一次土地”时，农民中的正反方才发生了激烈的辩论。“人非草木、都要吃饭”，这是坚持调地派的主要论据。不赞成调地的，声音开始很弱，却讲得比较在理，因为1984年在当地已发生过调地实践，也让农民们看到了现实的代价：（1）由于户均土地少，即使少数户要调地，也一定牵动大多数；（2）调地不鼓励养地；（3）田坎增加，可耕面积继续减少；（4）谁家人口少了就吃亏，不利计划生育；（5）调地的执行难度大，干部劳神，群众闹意见。

　　辩来辩去，产生了“承包期内，增减人口不再调整土地”的新主张。试验区以此征求意见，结果64.7%的农民赞成。再加上几点配套，如允许家庭之间的土地转包、转让、租赁、互换、入股联营；鼓励人多地少户开发非耕地资源和发展家庭工副业，以及安排社队企业的就业机会等。这样，赞成的老乡就多了。当地判断，可以作为改革试验的立项申请。送到贵州省委讨论，“延长承包20年，其间增减人口不再调地”的试验方案一举通过。

　　再自上而下评审湄潭方案，当然是各取各的视角。我们去的第一个问题，是“真有多少农户赞成试验？”复核结果，多数农户同意不假。但我们还是顾虑，“此多数并不可靠”——因为样本乡的农户家庭，将要添丁的户占少数，不再添丁的户占多数。何况，土地承包是产权问题，并不能用“少数服从多数”的准则解决问题。“难道哪天多数不赞成了，你们还要再次重分土地不成？”

　　李菁他们倒也同意产权归产权、投票归投票。“多数赞成只表明具备试验的条件”，但新的改革举措是不是站得住脚，关键还要看是否行得通。于是我们一起讨论，那些人丁增加、土地不变的农户，究竟怎样才能找到出路？反正人要吃饭的压力，要么压在耕地上，要么压到非耕地的其他活路上。两头都不着调，压力只好政治化——找干部、找政府。

　　所以关键还不是当下有多少农户赞成改革，而是经历了时间的磨砺之后，增人不增地的农户能不能找到现实的经济出路。给定湄潭这么个传统农区，缺矿少工又远离大城市，尚在增加的农村人口劳力，到底有没有一条在耕地以外创造收入的现实途径？找不到的话，老祖宗可是有话在先，管他耕地细分、再细分，毕竟不患寡、患不均啊。

　　其实，逻辑也可以反过来。先在耕地上划下一道不可再细分的警戒线，人们或可被逼着向非耕地资源找出路。本地资源不够？那就向外地、向远方找。横竖一鸡死、一鸡鸣，经济结构之变，缺了背水一战的动力，是永远搞不起来的。

　　这也是湄潭的方案最终有说服力的地方。既然多数农户赞成试验，那就划下一道增减人口不动地的界线，再向着耕地以外的机会找寻出口。我们也帮着一起找，发现路还是有的。原来湄潭这个地方，耕地不足68万亩，但宜林荒山倒有85万亩，还有74万亩牧地的利用率仅达16.5%。我们在联合乡核桃村看到，当地荒山宜茶也宜果，每亩投200~400元，三年多就回收，还增加了可观的就业。“一路行三载变成有钱人，跟着做四年达到万元户”——那是1988年贴在这个村子里的对联。把新增劳力逼出耕地以外，不见得一定就是死路和穷路，搞得好，也可以是活路和富路。

　　最后的结果，试下去才知道。1994年我在UCLA念书，有位朋友回国做论文，我建议去看看湄潭的试验怎么样了。朋友带回消息，说增人不增地一直在坚持，并捎来李菁的一篇报告。翻开来读，李菁就像面对面说话一样对你细说：到1993年10月，全县开发荒山15.5万亩，带动就业2.4万人；多种经营的专业户1.5万家，占总农户16.8%，比1987年增加了11.5个百分点。此外，1.1万劳力在本地乡镇企业工作，1.2万人外出沿海地区打工，还有4500人进入本县第三产业。那位朋友自己收集了人口数据，说湄潭的自然人口生育率下降显著，比全省和全国的都低。不容易相信，但后来看到刘守英和邵夏珍每10年做一次的入户调查，湄潭的人口压力真的由高转低、由正转负。

　　湄潭人埋头试验新体制，他们或许不知道，包产到户再加上“增人不增地”，中国的农地制度就与当年搬回来的老大哥的集体经济模式，彻底划清了界限。