周其仁：分宅基地的游戏

　　（周其仁《城乡中国》系列评论之57）

　　把农村宅基地转为公有、又不准买卖和租赁，新的逻辑就要发生作用。想想看，什么是“成员权”？还不是集体成员一律平等——你是成员，有权成家就分得一份宅基地，我也是集体成员，也有权成家就分得同样一份宅基地。如此你一拍、我一拍地“玩”下去，究竟会有什么结果？

　　简单推理，结局就是宅基地占生产队土地的比例越来越高，总量也越来越大。用常识想，宅基地占多了，可产粮食的农地就减少，集体的收入也因此减少。但是，一旦进入以上游戏，任何一个成员都不会轻易放弃——张三分得而李四不分，那李四岂不白白吃了亏？何况那是一种分实物的权利，不讲价钱。谁要是放弃分宅基地的成员权，又无处可获货币补偿，谁会放弃呢？

　　不但谁也不会放弃，而且凡是集体成员，分宅基地都争先恐后。不是成家才可分配宅基地吗？那么早成家就有了新动力——倘若谁家的年轻人比别家晚婚、晚分宅基地，那么一代一代加起来算，这家人从生产队分得的宅基地总量，怕要少很多就是了。因此之故，农村的晚婚政策很难落实，传统观念是一回事，集体成员谁成家就分宅基地的新规则，刺激人们早成家、早分宅基地。

　　宅基地占多大面积才算合理，也成为一个问题。不少朋友以为，农民家要储存粮食、养鸡养猪、置放农具，所以农宅面积要大一点才对。这当然是对的。不过还有一个容易被看漏的道理，那就是集体的分配游戏决定了某一个成员占多了，其他成员非同样多占不可。宅基地不标价，但“使用价值”还是有的，至少多占多方便，更何况别人多占自己少占，有损自家在集体中的地位。

　　老实说，上世纪80年代初去安徽农村调查的时候，看到不少农舍家徒四壁、空空如也，我也曾暗自生疑：为什么农民不把房子盖得略小一点，哪怕多少搞得舒适一点呢？那其实是完全不懂集体行动的逻辑——谁也不能比别家少占，否则，在村子里丢不起那个人。这样看，家家占一块宅基地，别人占多你就绝不能占少，正是这盘游戏下的“最优行为”。

　　如果中国和前苏联一样人少地多，这套集体游戏玩下去也无妨，顶多不过就是多费些土地。偏偏老天不长眼，亦步亦趋跟老大哥模式的中国，人口极多、土地极少，根本玩不起这套奢侈的游戏。家家多占土地盖农宅，一代一代搞下去，农民靠什么吃饭，又怎么给国家工业化交粮食？

　　于是，即使在集体经济如日中天的时候，国家就对农村的宅基地分配，不断实施劝说和行政干预。查过的，早在1963年，也就是宣布宅基地归集体所有的政策刚刚公布一年，中共中央就专门为“社员宅基地问题”下过通知，明令“社员不能借口修建房屋，随便扩大院墙，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出”。若问农民集体内部的事务，为什么要劳中央干预？我的看法，这套搬来的宅基地分配游戏，脱离了中国土地紧俏的实际，光靠集体自己是玩不下去的。

　　到了1980年代，问题更大了。原先农民太穷，虽然盖房子的地基可凭成员权免费得到，但建筑费用总还要自己筹。这也是一道约束。包产到户后大片农村解决了温饱，农民建房需求高涨，连带要求占用大量宅基地。1981年以后，中共中央、国务院、全国人大不断下文件、颁法律，强化农村宅基地管理，不但重申“一户一宅”原则，且规定农民分配宅基地，要由政府部门——而不是集体自己——实施审批和监管。

　　产权——或通常所谓所有权——本来是约束人们竞争利用稀缺资源的一种制度安排。土地真的有主，“主人们”自己就会平衡自己的需求：多占地种粮食增加收入，还是多占宅基地住个大房子更舒服。究竟多占宅基地还是多留农地，在有效产权的约束下自会有经济的权衡。

　　集体制看似亦然，也是盖房多占地，农产用地就减少。但集体制多了一道麻烦：宅基地按成员权分配，种粮所得——在理论上——则按成员的劳动贡献分配。结果，社员就算愿意少占宅基地，也得不到来自更多土地用于种粮而增加的收入！这是说，虽然在整体上宅基地多了，农产收入也会减少，但成员之间的游戏却让大家对此毫不敏感。大家敏感的是，其他成员分得多少宅基地，我也要分得同样多的宅基地。至于由此减少了农地总量、以及连同减少了种粮总收入，那是谁也没办法的事，大家一起少了就好。

　　集体的产权制度，无从制止这套分配游戏奔向其逻辑的终点——随着村庄人口的不断增加，宅基地越占越多、直到所有土地都变成宅基地才算玩完。资源稀缺压力所在，凡产权不管用的地方，行政管制势必登场。于是我们看到，国家权力越来越深入农村基层，越管越多，也越管越细。“集体经济”早就名不副实，因为集体范围内的资源配置和权利分配，靠“集体”自己越来越摆不平，非国家自上而下干预不可。

　　问题是国家干预也难生效，因为政策不论好坏，最后要靠村干部实际执行。在政社合一的体制下，村干部首先是集体成员，他们也陷在“成员权游戏”里不能自拔。论资格分宅基地、需求不受经济代价的约束、分得的资源不再允许转手——这一套准则同样罩着村干部，支配着他们的行为。各地所见多有的，是不少村干部带头超标分宅基地。有样学样，自上而下的宅基地分配标准再严格，实际执行起来也多半从宽不从严。

　　这就是说，有三股力量推高了农村宅基地的数量：实物分配不讲货币代价，成员之间不占白不占，以及一些村干部带头多占宅基地。三管齐下，宅基地需求的持续膨胀，就成为集体制下的一种常态。反制的力量在村庄一级很弱，因为一旦越过了温饱线，加上其他投资机会还不多，农民投资的热情就高度集中于建房，连带产生对宅基地的无尽需求。

　　城里人到乡下，看到很多村连着村，农宅挨着农宅，以及本来就难以连成片的农田被分割得日益零碎，不免以为那是自然现象。其实不是，自然界从没要求作如此安排。甚至人多地少的历史传统，也并不注定非是这样的空间布局不可。这是一种“人为现象”，受制于人群游戏规则的深刻影响。只不过年复一年、日复一日，让人误以为那就是自然禀赋或祖宗家法留给当代中国人的礼物而已。

　　无数花费农民多年积蓄建成的农宅，要是得到正常利用，倒也罢了。大体上，这是城镇之门尚未对农民打开之前的情况。那时访问过不少村子，看到每家农居多少总住着人，那宅基地的面积就算“偏大”，总还给农家带来效用。

　　惟工业化、城市化大潮一来，人口流动开闸，几亿农民工到外埠打工，很多村庄成为留守老人与孩子的“保留地”，也冒出不少农村的“空户”和“空村”。于是，隐藏在集体宅基地游戏里的“魔鬼”，就以十分夸张的模样跑了出来。人们仿佛突然发现，每个农户都占有的那一幅宅基地，虽然尚未给其主人带来现金收入，却是一份价值不菲的资产。