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本报记者 王海平 江苏报道
国务院常务会议虽原则上通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，在海关原有多个特殊监管区的基础之上提出了“自贸区”的新概念，但截至目前外界尚未见到任何具体政策。
事实上，这一做法秉持了中国在改革中让地方“先行试点”的惯例
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本报记者独家获悉，上海市政府2013年2月6日在向国务院上报的文件中提出，“试点……是从国家整体利益全局出发，探索进一步开放和模式创新的重要尝试，并为全国进一步改革开放积累宝贵经验。”
核心是争取更多税收优惠
接近国务院研究室的人士向本报透露，财政部对上海上报的每一条政策都提出了十分具体的“部委意见”，“有的多达数页”。
根据上海上报国务院的文件，要建设成为服务业开放度高、企业投融资便利、税收政策优惠、监管高效便捷、各类贸易通行、服务体系健全，具有中国特色的国际水准的自由贸易园区，实现从以贸易为主向投资贸易并重转变，从监管保税货物为主向集聚国际国内两种资源转变，成为亚太地区服务功能和管理水平一流，参与国际经济合作和竞争的开放前沿。
上海上报的名称为“上海自由贸易园区”，但国务院常务会议原则上通过的方案则表达为了“自由贸易试验区”。
“我的理解是，上海在申报的时候小心翼翼试图步步为营，高层则通过修改名称直接表达了积极支持的信号”，上海市一位智囊向本报记者分析。
上海市政府提出，在现有政策和监管基础上，其试点步伐是，分步推进、逐步完善、先行先试。
但本报记者从驻天津的某金融机构获悉，之所以尚未公布上海自贸区的具体政策，其最大的讨论来自中央部委，“尤其是财政部的意见”。
这是因为，所谓上升到国家战略层面的区域性规划方案，一个本质的核心政策是“税收优惠”，这无疑会在很大程度上带来政策性的不公平，人为阻碍中国各个区域之间的内生规律发展和自由市场化进程步伐。
上海上报的5条政策措施中，第三条提出，“形成更具国际竞争力的税收政策”，支持上海自贸区在税制改革中试点。
其中提出，“参照国际上一些地区实行税收优惠的做法，对区内企业按照优惠税率征收所得税”，“对区内融资租赁企业或项目子公司满足条件的融资租赁出口货物，实行出口退税政策。”
有接近国务院研究室的人士向本报透露，财政部对上海上报的每一条政策都提出了十分具体的“部委意见”，“有的多达数页”。
“上海提出的政策措施，其核心是争取更多的税收优惠，因此财政部在最后的意见总结中表示，"如果国务院同意，请附上我们的意见"。”
探索建立高效监管模式
上海提出，要借鉴国际上对自由贸易园区施行免于常规海关监管的理念，改革和完善区域监管机制。
上海自贸区试点范围是上海综合保税区，这包括了上海外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区，总体规划面积28.78平方公里。
有江苏地方人士认为，构成上海自贸区的地区，其土壤本质上就是海关特殊监管区，“也可以理解为是特管区的升级”。但自贸区与海关特殊监管区是什么关系，“始终没有清楚的解释。”
曾在海关总署挂职4年的苏州地区某海关官员指出，根据2012年国务院58号文件提出，未来各种海关特殊监管区的方向将朝综合保税区（综保区）发展。
改革开放至今，海关特殊监管区在中国土壤上共形成了多种类型：保税区、出口加工区、综合保税区、保税港区、保税物流园区、跨境工业园区以及各种保税物流中心和保税仓库等。
这些海关特殊监管区名目不同但功能类似，审批复杂，其现实存在的种类繁杂的税收优惠政策，更也对财政部（尤其是国税总局）的工作造成了相当大的压力。可以证明的是，财政部自2009年金融危机后数次向国务院提交讨论“加工贸易区”的去向问题，直接导致了海关总署署长于广洲就任后立即进行了数次长时间大范围的调研。
海关特殊监管区又可分为两大类：离境退税（以实际货物出口为准）、入区退税（货物到达区内就可退税），但其中只有保税区内的企业可以开具增值税发票。
而上海外高桥保税区是目前中国体量最大的，其每年获得的税收占据全国保税区的50%以上。这一领域，江苏只有张家港有此权限。
由于目前中国的外向型的经济增长模式越来越疲乏，因此，根据汪洋副总理的指示，海关要“管少、管好、管精”，从加工制造向贸易转型。目前南京海关正承担着海关总署下达的“扩展保税区贸易功能”的课题。
上海建议，要进一步促进贸易模式创新，促进中外贸易主体集聚，促进贸易要素通畅流动，进一步推动新颖贸易业务创新，鼓励开展统筹国内国际市场、在岸和离岸业务，保税和保税衍生物流、货物贸易和服务贸易融合发展的运作模式。
上海提出，要借鉴国际上对自由贸易园区施行免于常规海关监管的理念，改革和完善区域监管机制，建立以企业诚信管理为基础的高效监管模式；建立与国内其他特殊监管区域之间空运货物跨关区便捷转关留成机制，允许在区内开展保税延展运作，启动离境购物退税。
上海方面认为，要推进各类国际交易方式在区内通行。“如，支持开展境内外产品的检测维修业务，我们早就向海关总署报告了想法”，苏州工业园区海关一位副关长向本报记者表示。
此外，为深化航运中心发展，上海方面表示，适时探索建立国际船舶登记制度，完善并扩大启运港退税政策范围。
这些，作为上海上报的重要内容与海关特殊监管区的发展整合方向高度吻合。
推进人民币国际化改革
一个重要的可能尝试是，深化经常项下开放试点，率先探索资本项下开放实验以及放宽对区内企业对外投资用汇额度的管理。
一个现实是，自提出以发展服务业为主的战略以来，由于制造业实体经济的大量转移，上海在长三角区域中经济总量占比一直持续下降，而打造国际金融、航运中心未能有效推动经济成长。
其中，国际金融中心的建设，因香港和新加坡的竞争进展缓慢，而航运中心在东部沿海的直接竞争者更多，“两大中心”建设效果也并不明显。
因此，试图通过申请自贸区试点，是上海进一步提升和开放服务业的重点运作空间所在。
当下，发达国家也正全力制定新一代经贸规则，因此参与国际新一轮竞争的任务十分迫切。上海方面认为，中国经济已进入转型升级的关键阶段，培育开放型经济发展和竞争新优势，可以为加快经济发展方式转变提供强大动力。而目前中国企业“走出去”发展的需求日益迫切，需要建立灵活并与国际接轨的外汇管理措施，方便国际投融资。
所以，此试点有利于实现国家战略目标，全面提升中国开放型经济水平。
而进一步促进企业“走出去”，探索对外投资的创新管理方式，为“走出去”提供新平台，在自由贸易区进行外汇管理等试点势在必行，以此推进人民币国际化改革，探索对外对海关监管、外汇管理等重点领域和关键环节要进行突破。此举是实现全方面开放和管理模式创新，以开放促发展促改革促创新。
上海自贸区提出要探索面向国际的人民币和外汇管理区域改革试点。一个重要的可能尝试是，深化经常项下开放试点，率先探索资本项下开放实验以及放宽对区内企业对外投资用汇额度的管理。
上海方面表示，要进一步扩大全方位宽领域对外开放，就要在自贸区试点实现服务业更大范围开放，从而进一步优化投资环境，提高投资便利化水平，提高利用外资综合优势和总体效应。
更近一步，上海希望在区内试点建立促进企业对外投资的便利化机制，简化对外投资的备案程序，支持国内企业依托自贸区平台开展对外投资，增强企业国际化运作能力。
上海建议自贸区更加开放服务业，取消部分行业的投资者资质限制，简化审批，探索企业资格和经营资格分离的惯例模式。“这主要集中在对金融机构的牌照发放上，其带来的影响不可估量。”昆山花桥管委会主任助理、南京财经大学金融学院教授卢斌向本报记者表示。
（本报实习生李梦清、张静茹对此文亦有贡献）
作者：王海平
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