革已然成为当今中国社会上上下下的共识。但是，关于怎么改，尚未达成共识，尤其是没有形成一个总体性的战略规划。由于过去十年来经济、金融运行中的各种积弊相互交织、错综复杂，“头疼医头、脚疼医脚”的模式业已走到了尽头，社会上普遍呼吁要进行“顶层设计”
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以金融改革为例，目前关注的大多是工具层面的问题，如多建个市场、多批些机构、多开发一些新产品或者允许多些境外资金进来套利；诸多的改革，典型的如利率市场化、人民币跨境贸易结算、人民币离岸市场建设，并未考虑到与其他金融改革（尤其是资本市场发展和金融机构业务自由化）的配套，更不用说去考虑同其他方面改革尤其是财政体制改革的协调配合了本文随后正要说明的是，没有这样的协调配合，金融改革是不可能成功的。
当前的金融改革还呈现出“自下而上”的特点，温州、深圳、珠海等地的金融改革试点乃至上海的国际金融中心建设皆是如此。值得注意的是，近些年来“自下而上”的金融改革正愈发触及根本的金融管理体制，突出表现为地方政府对金融管理权力的分权呼吁。我们知道，与多数国家、经济体一样，我国的金融管理体制为中央集权的模式可称之为“金融集权”（Financial Centralization），市场准入、机构管理、过程监督、危机救助以及宏观政策均为中央政府职能范畴。因此，搞试点的地方政府逐渐或者一开始就意识到，没有中央的允许，市场、机构、产品这些工具层面的试点是无法进行的。于是，俗称为“要政策”、实则为地方对“金融分权”（Financial Decentralization）的呼吁日益强烈，并且，这种呼吁还史无前例地写入了《“十二五”规划纲要》，纲要第48章：“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。”。
在财政分权理论和金融发展理论的框架下，我们需要明确三个问题：第一，金融改革究竟应该是以集权还是分权为取向？第二，未来的改革究竟应该是“自下而上”，还是“自上而下”？第三，如果是“自上而下”，那么“顶层设计”的基本方向和原则应该是什么？
当前财政金融体制的问题：
潜在的系统性金融风险
如果说当前财政分权和金融分权的体制导致经济增长的不可持续性，那么，更为严重的问题是，这种体制正在形成潜在的、愈发不可忽视的系统性金融风险。为此，我们先以已经爆发严重危机的欧元区为例，来看看财政和金融同时分权的后果。
欧元区实行统一的货币政策和分权的财政体制，但是，许多人可能并不知道，欧元区同样是金融分权的体制欧元区成员国拥有实际的金融管理权。在欧元区层面，其金融管理架构属于“分权合作”或“分权协调”，而不是“集权”；各个成员国的监管架构也有很大不同，有的是分业监管，有的是功能性混业监管或完全一体化监管。例如，根据马约第105条款，欧洲中央银行负责价格稳定和管理支付系统，但是，在金融监管方面，欧洲央行（ECB）与成员国中央银行的地位是一样，甚至连发生危机时提供应急流动性的功能都由NCB而不是ECB来承担。在这种情况下，当时的欧洲学者就认为，欧元区面临一种新的“不可能三角”：在“金融系统的稳定”、“成员国层面的金融监管”和“金融系统的统一”三者之中只能取其二。
不幸的是，在“不可能三角”中，欧元区选择了成员国层面的金融监管和金融系统的统一，结局就是金融系统的不稳定。在财政分权的背景下，为了本国的利益，无论是有意还是无意，各成员国都可能会利用金融分权的机会，争取在统一的金融市场获得更大份额的金融资源。统计显示，发生危机的“欧猪五国”都具有高得多的杠杆率。这里还有一个值得注意的现象：欧元区成员国杠杆率的差异一直存在，但是，从2005年开始，在“欧猪五国”杠杆率上升的过程中，欧元区10国的杠杆率标准差也在扩大。这表明，在金融分权的状况下，不断统一的金融市场使得这样的差异在不断地扩大。
在财政分权和金融分权趋势下，我国的杠杆率自2009年以来也在迅速上升。统计我国主要信用工具与名义GDP之比，其中，仅考虑人民币信贷，2012年的杠杆率为115%，但是，如果将“银行的影子”（即银行部门对其他存款性公司和对其他金融机构的债权）、国债、非金融企业债券加上，则2012年的杠杆率达到了194%，比2008年上升了近50个百分点。同时，31个省区市贷存比和信贷与GDP之比也存在差异，并且，差异的程度反映在两个指标的标准差上也分别从2005年和2008年出现了显著的上升。
由此观之，虽然我国的杠杆率水平低于欧元区，省市之间的差异程度也小于欧元区成员国之间，但是，我国显然也正在面临与欧元区同样的“不可能三角”：如何在金融系统统一但金融分权趋势不断加大的情况下，保持金融系统的稳定。毫无疑问，统一和稳定的金融系统是我们必然的选择，因此，金融分权的趋势必须扭转。
“顶层设计”：
基于公共财政的财政分权和基于金融市场化体制的金融集权
2003年以来的财政分权和金融分权在导致我国经济增长方式不可持续的同时，正在形成潜在的巨大系统性风险。这种体制必须改革，改革的方式不能是碎片化和“自下而上”的，必须是财政和金融体制同时进行的系统性改革。改革的方向应该是基于公共财政的财政分权和基于金融市场化体制的金融集权，这里，“援助之手”到“无形之手”的转变是根本：对于财政体制来说，要求从增长型财政转向公共财政；对于金融体制来说，要求从金融约束转向金融市场化体制。
第一，从“援助之手”转变为“无形之手”。
从“援助之手”转变为“无形之手”首先是因为，随着经济发展，“援助之手”的效力越来越低下。发展经济学和转型经济学早就注意到，在苏联和上世纪90年代之前的东亚新兴经济体中，强有力的计划经济和政府主导的模式之所以能够获得相当程度的成功，就在于经济发展之初资本的短缺和高效投资项目的易于识别。在这种情况下，一只有力的“援助之手”通过产业政策、限制竞争，可以迅速突破资本短缺的瓶颈，通过投资有利的项目推动经济增长。但是，随着经济的逐步成熟，资本短缺已经变成“流动性过剩”，能够推动未来经济增长的投资项目越来越不易识别，“援助之手”就会变成“无能之手”，甚至“攫取之手”。
从“援助之手”到“无形之手”的转变还在于，随着经济的发展，对“无形之手”的需求越来越大。在财政方面，“瓦格纳法则”表明，公共品需求具有很高的收入弹性，因此，经济越发达，公共品需求越大这种需求只能在公共财政体制而非增长财政体制下才能得到满足。在金融方面，随着经济增长，“过剩的”资本要追逐越来越难以识别的投资项目，因此，就需要具有广度和深度的多层次金融市场来挖掘、发现和扩散信息，需要运转良好的金融市场来管理、分散投资风险显然，这只能在金融市场化体制而非金融约束体制下才能得到满足。
第二，从增长型财政下的财政分权转变为公共财政下的财政分权。
对于财政体制改革，从增长型财政到公共财政转变的重点在于财政支出的改革，同时，财政分权也应该以支出的分权为主。我们已经知道，虽然增长型财政与公共财政在财政收入和支出方面都存在差异，但是，支出方面的差异是最重要的，它界定了两者作为“援助之手”和“无形之手”的本质差异。事实上，在财政收入方面，即使是实行公共财政体制的国家（如美国和德国）也存在很大差异。所以，改革首先应该将财政支出从政府直接或者间接的投资支出转向为全社会提供公共品。目前学界和社会所关注的财政改革措施（如“营改增”、房产税、所得税等）都集中在财政收入方面，这些改革或许必要，但绝非重点。
以财政支出改革为重点就意味着财政分权体制的改革也应该以财政支出的重新分配为重点。公共财政体制下财政分权的必要性已经在早期的财政联邦主义理论中说得很清楚，但是，既有的财政理论都无法回答这个问题：如何从当前增长型财政体制下的分权过渡到公共财政体制下的分权呢？答案在于财政支出的重新分配：中央政府应该利用现有的财力（如国有企业利润和用于转移支付的中央财政收入），承担起提供全国性公共品的责任。这样做的好处之一在于，在转变政府职能方面，中央起了带头模范作用；好处之二在于，通过建立全国统一的劳动力要素市场，增加劳动力要素的流动性，约束尚未转型的地方政府。
约束地方政府的关键就是约束“土地财政2”（详见《不可持续的土地财政、土地金融和土地GDP关于我国财政金融体制改革“顶层设计”的思考（中）》）。前文已经说明，户籍制度和公共品的区域分割是导致劳动力要素市场分割乃至土地财政2猖獗的两个重要因素，对于这两个因素，前者显然是后者的因，但是，反过来看，也正是公共品的区域分割使得户籍制度得以维持、难以改变，因为取消户籍制度就意味着地方政府要承担更多的公共品供给的责任。对此，中心城市显然会更有压力、更加反对，这也是我国户籍制度改革迄今主要发生在小城镇的原因。所以，中央财政的支出转向提供统一的公共品，就是打破公共品区域分割、推动户籍制度改革进而造就全国统一劳动力要素市场的基本前提。
除了中央支出的转变之外，约束土地财政2还需要改革当前的土地出让金制度。在第二节关于土地财政2和土地财政1的三个差异中，第二个差异，即土地出让金的一次性征收也是地方政府寅吃卯粮、大肆圈地的重要原因，因此，应该从现在一次性征收转变为在土地使用期限内按年度征收，这既可解决地方政府短视行为造成的增长不可持续乃至金融风险，也有利于探索中国版本的市政债，解决城镇化进程中的融资问题。在改变土地出让金收入制度的同时，支出需要进一步做透明化的制度安排。通过土地出让金制度的改革，或许将能够较快地解决财政理论界长期呼吁的省以下财政分权体制的改革。至于房产税改革，那是方向，但远水不解近渴。
第三，从金融约束体制下的金融分权转向金融市场化体制下的集权。
在金融体制改革方面，从金融约束向金融市场化体制的转变首先需要“条条”职能的转变，即从行政审批、价格管制和干预微观金融活动的行政干预体制转向维护市场公平竞争和宏观金融稳定的市场化监管体制。事实上，正如金融约束论的作者们所担心的那样，现在各个“条条”正在变成权力的既得利益者，正在成为改革的阻力。
在职能转变的同时，应该顺应混业经营的趋势，重新设计“条条”的架构，从当前多头分散的管理体制转向集中统一的管理体制，避免“条条竞争、块块得利”。需要注意的是，建立集中统一管理体制的前提是“条条”职能的转变，在依然是行政干预的体制下，权力的过快集中将会迅速扼杀金融创新的活力。在当前潜在的系统性金融风险日益不容忽视的情况下，统一管理体制的第一步应该是尽快建立一个横跨“条条”的信息收集、整合和分析的平台，以摸清我国总体及各地区、各部门的杠杆和偿债能力，并形成对宏观金融风险持续的跟踪评估机制。
在“条条”职能转变和重构的过程中，应该加强对地方的金融约束。这不仅是因为金融改革就是要从金融约束体制下的分权转向金融市场化体制下的集权，而且也是因为过去的财政和金融分权体制正在导致潜在系统性风险的集聚。2011年对各地证券交易所的清理（如同上世纪90年代的清理一样）只是一个开始，未来应该从三个方面加强金融约束：第一，应该对基于土地抵押，尤其是与地方城建行为相关的银行信贷（包括“影子银行”和“银行的影子”）予以控制，在透明化的同时，提高这些信贷的风险权重和拨备要求；第二，对地方所属的各类金融机构进行全面调查和清理，尤其是近些年以服务中小企业和实体经济为名而发展起来的各种金融机构（如小贷公司）；第三，对地方以推动金融改革开放为名而实施的绕开资本项目管制的做法予以制止，重点是约束珠三角地区吸引境外人民币流入的做法，因为这将引发类似于日本1990年发生的危机。
结语：
相互协调、共同推进的财政金融体制改革
自改革开放以来，我国财政金融体制的演化经历了三个阶段：1994年前的财政分权、金融分权，1994年至2002年的财政分权和金融集权，2003年以来的财政分权、金融分权。历史似乎又回到了起点，而我们对那个起点的记忆是货币超发、信用膨胀、通货膨胀乃至社会的动荡。
所以，对引言中提出的三个问题，我们回答如下：第一，金融只能集权，不能分权，因为在财政分权背景下，金融分权的恶果是经济增长方式的不可持续和系统性金融风险的集聚；第二，“自下而上”式的改革已经无法解决过去十年来的积弊，并且，这种改革方式本身是在造成新的、可能更为严重的问题，而不是解决问题；第三，“顶层设计”的方向是公共财政体制下的财政分权和金融市场化体制下的金融集权，其根本在于政府的职能从“援助之手”向“无形之手”的转变。
既然是“顶层设计”，那么，财政体制改革和金融体制改革就必须协调配合、共同推进。首先需要意识到的是，没有财政体制的改革，金融改革是不可能完成的。例如，作为一个老大难的问题，中小企业融资难的重要成因就是，在现有的土地财政模式下，这些企业不太可能拥有信贷的抵押品土地；在地方政府行为不改变的情况下，过快放松资本市场（股票和债券市场）的审批制有可能会使得市场中的逆向选择和道德风险更为严重，而股票市场退市制度之所以长期无法有效实施也在于地方政府对所属上市公司的保护。更重要的是，在财政体制不改革的情况下，过快的金融改革意味着金融约束的放松和系统性金融风险的集聚。
另一方面，没有金融改革，财政改革也将步履维艰。金融改革助力财政改革的第一个方面就是为财政分权体制下各地政府的城镇化融资需求服务。在城镇化的进程中，地方政府客观上存在着巨大的融资需求。在金融约束尚无法立刻取消的时候，可以探讨利用透明的债券市场满足这样的需求，从而取代不透明、导致风险积聚的银行信贷，甚至是影子银行。例如，在当前的法律制度下，美国式的市政债无法推出，但是，完全可以允许地方的城投公司以购房者分年度缴纳的土地出让金作为偿债现金流，发行中国版本的市政债。
金融改革助力财政改革的第二个方面涉及到财政的赤字融资问题。我们知道，从增长型财政转向公共财政意味着财政的赤字倾向，这首先源于两种财政体制在收支两个方面的差异：根据瓦格纳法则，公共品需求的高收入弹性将导致财政支出的加速扩张，表现为财政支出占GDP比重的上升；同时，公共财政体制下的支出不像增长型财政体制下的支出（政府投资）那样可以直接产生GDP和财政收入。此外，未来转向以直接税为主的收入结构也将导致财政收入的刚性较大，因为政府难以通过提高所得税率来增加财政收入。未来的财政赤字融资无疑得依靠债券市场的不断发展和结构优化，在2019年基于劳动力转移的高储蓄、高投资、高增长格局结束之后，财政赤字融资还将取决于人民币是否能够成为关键的国际储备货币其前提显然也还是金融市场化体制下具有深度、广度并且是高度开放的在岸人民币金融市场。
最后需要说明的是，本文所讨论的“顶层设计”并非什么新鲜事物。在十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就是标准的“顶层设计”。其基本思想“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”迄今依然有效，随后形成的有关财政、金融、国有企业、政府体制和对外开放的各项改革措施在今天也还有借鉴意义。我们期盼这样的“顶层设计”！
（作者为中国社会科学院金融研究所副所长）
(编辑:李燕华)
作者：殷剑峰来源第一财经日报)
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