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【言为心声】 中国很多城市过分依赖单一产业，如果不尽快改弦更张，也将有可能面临资不抵债的问题。
美国底特律于当地时间2013年7月18日申请破产，成为美国乃至世界上规模最大的城市破产案件。
底特律之所以出现经济问题，根本原因就在于其过度依赖汽车工业。面对日本、韩国等国家咄咄逼人的竞争态势，美国汽车生产企业没有革新挖潜，结果导致美国的汽车工业一蹶不振，大量的产业工人失去工作岗位。在美国这样一个流动性很大的国家，那些失去工作岗位的工人不得不到其他城市谋生。在汽车工业发展的黄金时期，底特律大兴土木，修建了一个又一个世界级的基础设施。近些年来由于财政收入不断下降，而维护基础设施的费用却不断增多，结果导致底特律入不敷出，整个城市的发展陷入困境。
可以这样说，单一的汽车工业经济，造就了底特律，但恰恰是单一的汽车工业经济，让底特律陷入了灭顶之灾。现在我国许多城市正面临同样的窘境，一方面通过房地产开发增加财政收入；另一方面通过发展汽车工业，解决城市基础设施建设问题。这种过分依赖单一产业的做法，很可能让中国的城市面临和底特律同样的困境。如果不尽快改弦更张，那么，中国的许多城市将会面临资不抵债的问题。
当然，在中国不存在城市破产的问题，我国《破产法》根本没有地方政府破产的规则。我国《预算法》更是直截了当，禁止地方政府发行债券（目前仅有少数地方政府试点发行地方债）。所以，在我国不可能出现底特律这样的问题。美国是一个联邦制的国家，美国的各个州是美国联邦的组成部分，而不是美国的“地方政府”。美国实行高度的社区自治原则，因此，美国底特律的破产不会对其他城市的发展构成影响。中国的行政体制与美国完全不同，因此，底特律的悲剧不可能在中国上演。但是，这并不意味着中国可以高枕无忧，事实上，中国特有的财政结构以及监管机制，可能会让中国地方政府面临更大的风险。
首先，中国地方政府都是典型的“无限责任”政府，虽然从法律上来说，中国的各个城市都具备独立的法人资格，都以自己的财产对外承担责任，但是，由于我国《破产法》不承认地方政府破产的问题，因此，一些地方政府即使面临非常严重的财政危机，也不会进入破产程序，更不会被宣布破产。这就使得地方政府的债务被掩盖起来，从而成为隐性债务。
其次，由于地方政府负责人意识到不存在破产的问题，因而在自己的任期内大兴土木，从而使得法律所规定的地方财政预算约束制度根本无法发挥应有的作用。部分地方政府在基础设施建设方面之所以敢于“大手笔”，根本原因就在于他们充分意识到，当地方财政出现问题的时候，中央政府一定会出手相助。就是这种特殊的依赖心理，使得地方政府在基础设施建设方面根本没有预算的概念。少数地方政府甚至把50年之后的财政收入都用于当前的基础设施建设，这种寅吃卯粮的做法，使得地方政府面临更大的财政风险。
第三，实行分税制改革之后，中央政府与地方政府之间的博弈始终没有间断，地方政府不仅吸引国有特大型企业投资间接地获得中央政府的支持，而且通过国有商业银行贷款直接从中央企业获得资金。近些年来，一些地方政府为了转移财政风险，设立了一个又一个“影子公司”，借助于企业破产制度，把地方政府财政风险变成企业的商业风险。越来越多的案例表明，一些地方企业的破产案件实际上是地方政府金蝉脱壳逃避债务的法律案件。如果不认真研究我国地方政府的财政状况，坚决彻底地解决我国地方财政中存在的问题，那么，我国虽然不会出现底特律那样的破产案件，但是，将会出现比底特律破产更令人震撼的经济危机。
现在，我国已经着手研究中央政府与地方政府的财权与事权分配问题，在财权与事权相平衡的原则基础上，逐步解决地方政府财政收入下降的问题。这充分说明中央政府已经意识到我国地方政府所面临的财政危机，已经看到一些地方政府“饥不择食”，通过引进大项目发展经济所隐含的深层次问题，试图通过协调中央政府与地方政府的财政收入分配关系，为地方政府解决债务危机提供必要的条件。但是，如果地方政府执迷不悟，过度依赖大型工业项目支撑财政收入体系，而没有把中小企业特别是关系国计民生的微型企业作为城市发展的着力点，那么，当大型工业项目或者单一的产业发展出现问题的时候，整个城市将会陷入万劫不复的深渊。城市的管理者一定不要贪大求洋，而应该实事求是，从解决就业出发，大力发展中小企业，因为只有这样才能让城市的发展具有雄厚的基础，也只有这样才能让城市避免大起大落。
（作者系中南财经政法大学廉政研究院教授、院长）
作者：乔新生
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