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周其仁:让城镇化自然生长

作者:周其仁

  城镇化一定要存有敬畏之心。要尊重市场规律,扩大社会主义民主,扩大公众参与,扩大市场的作用, 公私合作,共建PPP (Public—Private—Partnership)模式。

  城镇化率一定会提高

  城镇化和工业化就像一个人的两条腿,二者相辅相成。“工业化率”是工业增加值占经济总量的比例,“城镇化率”是城市人口占全体人口的比例,当下的现状是“工业化超前,城镇化落后”。

  2012年,国家统计局发布数据,根据2010年人口普查的结果,当年我国城镇化率为51.3%,同年的工业化指数是多少呢?46.8%。乍一看,这两个数字吻合得很好,比照全球平均水平,就会发现问题,全球平均工业化率只有大约26%。城镇化率与工业化率的比值,代表工业化率对城镇化率的提升能力,从这一角度看,我们与世界平均水平的差距还很明显。

  根据世界银行的数据,2010年全球平均的城镇化率为50.9%,而工业化率不过26.1%,二者之间的比值是1.95,中国“两率”的比值是1.09。如果与发达国家相比, 差距区别更为显著,2010年,美国的“两率”比为4.1,即城镇化率高达工业化率的4.1倍。

  同年同一比值,法国为4.11,英国为4.09,德国为2.64,日本为2.48,共同呈现出城镇化率远远高于工业化率的特征。即便是“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、南非和印度,两率的比值也分别达到3.22、1.97、1.38和1.15,都比中国的高。

  我们的城镇化率大致相当美国1920年代的水平,日本1940年代的水平。统计数据代表了空间布局的未来趋势:我们一定会往城镇化率提高的方向走。

  城镇化滞后,是因为我们过去的体制不允许人们自由地迁徙,遏止了城镇化这个潜在趋势。现在,这一趋势挡不住了。过去30多年的改革,通过人口流动激活了社会。现在,一到春节,有大约22亿人次跑在路上,这在人类文明史上都是没听说过的故事。再过30年,中国人还会这样“兵荒马乱”似的跑来跑去吗?

  现在北京、上海、广州、深圳几个特大城市,接纳了大概45%的流动人口,造成各方面的资源都很紧张,但是挡又挡不住,人口还是朝着这个方向流动;另一方面呢,很多三四线城市修了宽阔的马路,兴建各种地标式建筑,造了很多开发区,但是又没有人去。

  现在很多人都说小城镇好,风景优美、空气清新,鼓励大家去小城镇,但是,说这个话的人住在哪儿?几乎都居住在大城市,自己都不肯去,这很说明问题。

  我认为,讨论城镇化一定要尊重里面的客观规律,它既不以官员的意志为转移,也不以学者、企业的意志为转移,一定要存有敬畏之心。

  谁也没能耐把人圈起来

  城镇化有很多维度,其中一个维度是物理外观上的,就是国土上冒出了更多的城市,冒出了更多的地标性建筑,冒出了更多高楼大厦,需要有更密集的基础设施支撑民众高密度的经济活动,生活和生产。这是外在的维度。

  还有一个内在维度更重要,它是人的社会权利城镇化。城镇化是什么,是普通人对经济收入较高的机会做反映,为什么人们总的趋势是往城市走呢?因为聚到一起,需求集中以后,分工程度可以提高,收入水平可以提高,这是城市的诱惑力所在。

  城镇化的过程中,一定要冲破原有体制对社会成员权利的障碍,允许人流动,允许人迁徙,可以在这里工作,也可以到那里工作,允许企业总部放在这里也行,放那里也行,这个自由越大,城镇化的程度就越高。

  城镇化在本质上是自由及其权利保障的函数。正因为自由及其权利保障的发展,才显示积聚效果,才有城市文明,才有城市形态的物理外观。但是对于追赶型的后发国家的城市化而言,很容易倒因为果,把城市化的物理外观当作根本,以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。至于自由及其权利的发育,反而被放到一边去了。

  我们不妨重温工业化的经验,看看可以得到什么教益。工业化的物理外观,看在后发国家眼里格外耀眼。新中国成立后的国家工业化阶段,就是政府把资源集中起来抓工业化, 抓钢铁。 “大跃

  进”其实就是冲着炼钢去的。出发点没有错吧?结果事与愿违。

  问题在哪里呢?炼钢要好多要素的供给。在经济里好好用钢,与更多的因素相连,有无数的比例关系要协调。以行政力量“以钢为纲”,以为抓住了钢,其他自动带上来,其实做不到。用行政命令协调其间无数复杂的比例关系,信息成本太高,微观激励严重不足。“大跃进”的失败,从根本上就败在这个地方。

  国家工业化后来又搞了多少规划和布局?成功的也有,两弹一星、国防建设是起来了。但整体而言,资源的动员强度很大,利用效率不高。几十年下来,老百姓得到的实惠比较少,国内市场也没有真正起来。

  计划布局还搞了很多定点工厂,不过看来看去,后来有市场竞争力的不多。以家电为例,海尔、美的都不是当年轻工业部的重点布局。当年国家定点的是万宝,设计规模可覆盖整个华南六省,现在万宝的知名度和市场占有率怎么样?低压电器也有过国家布局, 在遵义、上海、西安布了三大块,最后加在一起,还不如现在一个小小的温州。

  这类例证很多,看上去是“科学规划”,但是体制、机制的问题没解决,企业家的作用不考虑,耗费了多少国家人才的心血,最后站得住脚的没多少。这说明什么?不注意适当的制度安排,包括企业体制、市场竞争和人力资本,仅用行政手段追工业化的物理外观,绩效不理想。

  相比工业化,城镇化更要谨慎,工业布局有问题,就是几个厂,按照市场规律,早晚调整过来,如果是一个城市规划错了,那是更为巨大的浪费,这是谁的钱?不是银行,就是纳税人。我们的后发优势在哪里,就在于有机会好好研究其他国家的城市化进程,尽量减少损失。

  如果按照过去工业化布局的思路,政府强硬规划和主导,不是说有钱有命令,就可以建个城市把人圈到里面,谁也没这个能耐!人往哪里走,跟政府在哪里修基础设施不一定吻合,一旦对不上,浪费就大了,两头都有浪费:大家都要去的地方投资不足,老是堵、老是乱;同时,一些地方修了很多东西,花了稀缺的资源,但是就没有人去。

  后发优势也很容易变成后发劣势。这些年确实出现一种苗头,把城镇建成区, 把城区面积扩大,以为这就是城镇化。如果仅把城区面积扩大,相应的人口却没有有效积聚,也没有因此增加收入,扩大城区有什么用?高楼大厦、地标建设、 大型公共设施等,这些当然要有,但前提是人和经济活动的积聚。

  收入能增加,你不让人家积聚,他住地下室也要来。收入的机会不增加,强搬到一起晒太阳,也不得人心。一些地方为了把人“凑”到城镇,出现过“逼农民上楼”的现象,这实际上还是追求城镇化的“物理外观”。

  怎么处理没把握的问题?

  城镇化是趋势,那些在路上的人总得落脚在什么地方。他会落脚在哪儿?谁有把握回答这个问题?如果没把握,我们用什么样的机制和体制处理这样的问题会好一点?我倾向于市场体制。

  大家都知道义乌,著名的小商品集散地,你说这种市场在哪里不能建?每个县城都有这个条件,但是别处建大楼也没人去,义乌搭个棚人就满了?为什么,就是大家已经在那里建立了信任,交易更顺畅,自然愿意去那里做生意,别处再好的条件也没人去。

  深圳的科技创业氛围很好,土地、租金、劳动力都贵,人们还是愿意去,别的地方味道就不对,没有企业家敢闯、敢冒险的精神,这就是市场的黏性。这里有政府的可为之处,又不能完全规划和控制,它的核心问题在哪里?就是市场机制。

  商人、企业家是在追求利润,但前提是要满足消费者需求,利润才会产生,消费者不满意,不买你的产品,利润从何而来?所以,哪里有利润,买卖双方互信的程度就越高,哪里生活成本低水平高,哪里的诱惑力就大,人当然就往哪儿流动,这是非常灵敏的信号。我们的管理者要么想不明白这个道理,不愿意追踪这个信号;要么体制太僵硬,即使追踪到了,也作不出及时的反应。

  谈到企业和政府的活动,或者说谁来主导的问题,我认为两面都要说。政府这方面,要多向市场学习,市场就是比政府厉害,政府别总以为自己有权力,就可以跟市场做“斗争”,斗不赢的,要捕捉到市场发出的信号,再发力,顺应市场的需求做事。

  现在政府也开始转变了,企业有意见它要听, 以前的长官意志也开始松动,“长官”也知道,自己驾驭不了这么复杂的问题,所以现在很多城市规划,由政府出面,进行招投标,由企业来做,然后通过一些途径让民众参与。当然,现在还没有到达良性循环的程度, “长官”还是有很大的主导权,但是多方参与的苗头有了,现在的问题是,怎么让这种新的体制和机制能成长得快一点。

  对于企业来说,也要知道城市建设的复杂性,它和单一项目投资不同,它有个很大的特点,就是“外部性”,这个事情一旦做下去,会产生系统性的影响,不仅影响到政府,也会影响到公众的生活,这也不是完全商业利益可以主导的。如果一个商业项目有了“外部性”,那么政府就是其代表,是合作的对象。

  在城市建设这个领域里,很多项目不完全是公司的事,民众的利益也不完全是某个人私人的事,它有公众性在里面,所以要形成一个合作的关系,政府要注意从市场、商人和市民那里吸取信息。同时,私人的事情也要注意其外部效果。

  我的想法是,政府和企业两种组织,都要往中间靠,从对方那里吸取信息,探索政府管理、企业经营和公众管理的新界限。这是PPP(Public—Private—Partnership)模式,即公私合作,共同参与建设城市。从制度上看,就是扩大社会主义民主、扩大公众参与、扩大市场的作用。

  现在拆迁是个大问题,矛盾集中爆发的地带,不要以为我们自己才有这些问题,美国1960年代的城镇化叫“推土机战略”,也是一样的。人家世世代代住在那里,你一个文件就给人家城镇化了?房子是拆掉了,埋下社会矛盾这一“定时炸弹”,社区永远不得安宁。

  人解决问题都是逼出来的,不难受是不会解决问题的,难受是人类前进的动力,我相信一个基本的理念:只要有问题,有难受,就有人想办法改。当信息流动顺畅了,出了问题大家都知道,也敏锐地捕捉到变化,只要我们有不满意的地方,有想法也有行动去解决一点问题,一步步地往前走,就有希望。(来源:中国网)

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