营改增，启动财税改革以及全面改革的突破口

　　这是一个非常重要的转折点。它启示我们，“营改增”已经被视作一项已经看准、具备条件、牵一发而动全身的改革项目。开弓没有回头箭。往前看，随着“营改增”的地区扩围和行业扩围进程，倘若不出大的意外，最迟到“十二五”落幕之时，“营改增”将在全国所有地区和所有行业全面铺开。

　　从8月1日起，“营改增”试点推广至全国所有地区。作为1994年迄今推出的一项影响最大、意义最为深远的财税改革举措，它不仅在我国，而且在全球范围内，已经引起了人们的广泛关注。在这个时候，回过头来大致梳理一下它的来龙去脉，还原一个有关“营改增”的完整故事，可能是必要的，也是有益的。

　　（一）

　　“营改增”的初始称谓是“增值税扩围”，它实际是1994年现行税制诞生之时便已预设的一项改革举措。

　　与世界税制格局的一般情形有所不同，主要出于历史的原因，或可说是一种不得已的选择，诞生于1994年的我国现行税制体系，同时植入了两个一般流转税税种——增值税和营业税。前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。尽管可以在税制设计上按照彼此照应、相互协调的原则来确定税负水平，但在实际运行中，两个税种之间好似孪生兄弟，一直难免税负失衡。来自任何一方的哪怕是轻微的变化，都会直接影响并牵动到另一方。加之前者不存在重复征税现象，出口可以退税，因而税负相对较轻。后者则有重复征税现象，出口又不可退税，因而税负相对较重。因一般流转税“两税并行”而造成的制造业与服务业之间的税负水平差异，不仅使得增值税和营业税陷入“非中性”状态，而且也常常对于现实中的产业结构产生“逆向调整”效应——相对抑制服务业的发展而鼓励制造业的发展。正是基于这样一个原因，几乎从1994年现行税制诞生的那一天起，在一般流转税制问题上，就预设了未来将两个税种合并为一个税种——增值税的考虑。在当时，这项预设的改革举措被称作“增值税扩围”。

　　（二）

　　不过，这项改革举措，从最初的预设到最终提上议事日程并付诸实施，应当说是眼前的这一轮国际金融危机带给我们的产物。

　　作为反危机的一项宏观经济政策安排，我国于2009年1月实施了增值税转型改革。这项改革举措的最重要变化，就是企业当期购入固定资产（主要是机器设备）所付出的款项，可以不计入增值税的征税基数，从而免征增值税。所以，说到底，它是一项减税措施。注意到增值税系现行税制体系中第一大税种的地位，它还是一项规模颇大的减税举措。减税固然可以带来扩大内需的反危机的政策功效，但其政策成本亦相伴而生：由于增值税税负水平相对减轻，同属于一般流转税、与增值税捆绑在一起的营业税税负水平相对加重。作为一种必然的结果，发生在不同产业之间、特别是发生在制造业和服务业之间的税负失衡矛盾，也由此激化——相对于制造业税负水平的下降，服务业的税负水平趋向于上升。毋庸赘言，这显然同转变经济发展方式、调整经济结构的时代潮流相背离。

　　不仅如此，随着经济的发展进程，在我国，以生产性服务业为代表的大量新兴产业不断涌现。这类产业所具有的一个重要特点，就是兼具制造业和服务业性质，很难对其产业归属给出明确的界定。不断涌现且产业属性不清的新兴产业与现行一般流转税的“两税并行”格局相对接，便形成了一般流转税征收和缴纳的模糊地带。不仅给纳税人一方在适用增值税还是营业税问题上留有不必要的选择空间，而且，在国家与地方两套税务机构并行、分别征收增值税和营业税，增值税和营业税又分别属于中央地方共享税和地方税的条件下，也带来了征税人一方——两套税务机构之间，征管范围不清甚至相互争抢税源的矛盾。

　　上述两种现象叠加起来，事实上带来了催生“增值税扩围”改革的效果。于是，为了推进服务业的发展进而调整产业结构，在增值税转型改革大致完成之后，作为它的后续安排，相机启动与其密切关联且早已预设的另一项改革——“增值税扩围”，在整个商品和服务流转环节统一征收增值税，便成为一种推动经济结构调整、大力发展服务业的自然选择而提上了议事日程。

　　（三）

　　如果说这一轮国际金融危机的爆发催生了“增值税扩围”的进程，那么，从其被提上议事日程到最终付诸实施，则是全球经济持续震荡和中国经济不平衡、不协调、不可持续问题更加突出而倒逼的结果。

　　这一轮国际金融危机区别于以往危机的最大不同点，就在于它系周期性因素和结构性因素相交织的危机。或者说，它更多的是由结构性因素所导致的危机。正因为如此，尽管各国政府操用了规模空前、种类繁多的反危机措施，全球经济并未能如以往或所期望的那样顺利迈上周期性回升的轨道。认识到中国经济已经与全球经济深度交织在一起，中国经济自身的结构矛盾已经和全球经济的结构性矛盾深度交织在一起，同时注意到真正意义上的复苏不可能在现有的经济结构基础上实现，使经济走上健康持续发展的轨道的必由之路，就在于加大经济结构战略性调整力度，彻底转变经济发展方式，于是，作为旨在兼容逆周期调节和推动经济结构调整两项功能定位的一项重要的宏观经济调控操作，2012年1月，“增值税扩围”首先在上海的交通运输业和6个现代服务业（包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、鉴证咨询服务和有形动产租赁服务，故被简称为“1+6”）开始试点。并且，基于通俗化表述的需要，“增值税扩围”也被改称为“营业税改征增值税”，即所谓“营改增”。

　　（四）

　　此后的事情演进，则远远超出了人们的意料。

　　从2012年起，中国经济增速的下行态势日趋明显。第一季度和第二季度的经济增速，在2011年第4季度8.9%的起点上先后下滑至8.1%和7.6%。从而，引发了经济增速可能“破八”（即低于8%）的担忧。尽管在某种意义上可以把中国经济的减速归结于客观经济规律的作用，系中国经济步入工业化中后期的一个突出表现，但是，毕竟经济增长关系到就业状况、社会稳定以及改革发展大局，瞻前顾后，不能不“把稳增长放在更加重要的位置”。为了实施稳增长，特别是在兼容推动结构调整目标的条件下实施稳增长，结构性减税的意义越来越凸显。肇始于完善一般流转税制目标、后来又被赋予推动经济结构调整功能的“营改增”，从一开始便被打上了反危机的烙印并作为实施结构性减税的载体之一而投入操作的。这意味着，通过扩大“营改增”的试点范围，进一步加大结构性减税的规模效应，自然要进入实施稳增长的政策系列。于是，根据国务院第212此常务会议的决定精神，财政部和国家税务总局于2012年7月31日印发了《关于在北京等8省市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知》，明确从9月1日起，将交通运输业和6个现代服务业“营改增”试点范围由上海分批扩大至北京市、江苏省、安徽省、广东省（含深圳市）、福建省（含厦门市）、天津市、浙江省（含宁波市）、湖北省等8个省（直辖市）。

　　2012年11月，中共十八大召开。随着新一届中央领导集体的组建以及一系列新的治国理念的形成，在尊重经济规律、将立足点转到提升经济发展质量和效益轨道的旗帜下，中国的宏观经济政策布局发生了十分重大的变化。以此为基础，“营改增”不仅在宏观调控领域，而且在事关经济社会发展、全面深化改革开放等重要方面被赋予了新的功能定位。

　　（五）

　　鉴于宏观经济政策必须兼具逆周期调节和推动结构调整两个方面的功能，必须兼容稳增长、调结构、控物价、防风险和促改革等多方面的目标，无论是以扩大支出为主要内容的财政扩张，还是以增发货币为主要内容的货币扩张，都难以成为宏观调控操作的“主角”。与之相反，以往处于“配角”地位、扩张功效逊于扩大支出和增发货币的减少税收操作，则会异军突起，甚至成为宏观经济政策的主要载体。上海等地的“营改增”试点经验表明，无论就实施减税还是就推动结构调整以及其他方面的目标而言，其所带来的实际效应都远大于预期效应。

　　鉴于当前人们对于再度扩大政府投资支出、再度实施天量货币驱动的政策操作常常抱有种种非议，已经很难赢得国人的共识。与之相反，实施减税的政策操作不仅会获得普遍的认同，而且还常常伴之有诸如“加快推进”、“加大力度”等方面的一片“促进”之声，减税已经成为宏观调控领域的最大经济政治公约数。毋庸赘言，“营改增”即是构成这一最大经济政治公约数的主要因素。

　　鉴于“营改增”绝非一般意义上的税制调整或税制改革举措，它所产生的效应，不仅可以跨越税制改革领域而延伸至宏观经济运行层面，而且可以跨越宏观经济运行层面而延伸至财税体制改革领域，并通过财税体制改革牵动包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设在内的全面改革。将“营改增”作为启动财税改革以及全面改革的突破口，便成为题中应有之意。

　　正是在如此的背景下，2013年4月10日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定从今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开。不仅如此，在部分现代服务业的基础上，亦纳入广播影视作品的制作、播映、发行等范围。并且，还将择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。

　　这是一个非常重要的转折点。它启示我们，“营改增”已经被视作一项已经看准、具备条件、牵一发而动全身的改革项目，在十八大之后掀起的新一轮改革浪潮中率先开始全面提速。而且，开弓没有回头箭。往前看，随着“营改增”的地区扩围和行业扩围进程，倘若不出大的意外，最迟到“十二五”落幕之时，“营改增”将在全国所有地区和所有行业全面铺开。