延安“削山建城”探秘(图)

　　记者 郭海飞 近日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心发布的对12个省区的调查数据显示，在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占比高达92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。

　　位于黄土高原的陕北小城延安 ，便是其中一个。早在2011年，延安市便启动了建设规划控制面积为78.5平方公里、容纳40万人左右的“中疏外扩、上山建城”城市发展战略。

　　7月以来，延安市遭遇了长达一个月的“百年不遇”特大暴雨，导致滑坡、泥石流等自然灾害频发，约19万房屋窑洞倒塌和严重损毁，42人死亡，直接经济损失达129亿元。在此之际，关于延安“削山建城”的质疑不断，延安能否削山建城？将如何建城？又为何削山建城？

　　“无奈上山”

　　8月28日中午12点，在延安市民政局工作的郭女士，又一次来到了食堂吃饭，虽然午休时间长达3小时，但她依然不能回到相距仅六七公里的家中吃饭，“我住在马家湾，来回路上就得两个小时。”

　　像郭女士一样，由于交通拥堵，不便回家吃午饭的干部职工还有很多，8月28日中午，在延安市民政局食堂吃饭的职工就多达三四十人，整个民政局也仅有50多位职工。

　　而在早晚高峰期，延安的交通更加拥堵，延安坊间流传着这样一则笑话，“今天早晨，因堵车太久，一车主终于无法忍受，他暴跳如雷地打开车门，拿出一根棒球棍，边骂边走到车前，把地上的一只蜗牛敲得粉碎，"我忍你很久了！从财校就一直跟着我，到马家湾，你居然还把我超了。”

　　地处黄土高原的陕北小城延安，交通拥堵源于其“山区线状城市”的布局，总面积36平方公里的延安城区，被清凉山、凤凰山和宝塔山三座大山包围,被延河和南川河两河分割,使得延安城像一个大写的“人”字沿川道分布，最宽阔的东川最宽处也不足一公里，长度却超过了20公里，而地形更为狭长的南川，最宽处只有200米。

　　由于地形狭窄，延安市区目前仅有两条主干道，“实际只有一条半主干道”，延安市政府一位官员称，而且不少路段还只能单行，仅为2车道，宽度仅约10米。但是延安市新区管委会向经济观察报提供的书面材料显示，目前延安全市机动车饱有量已高达38.4万辆，并且“约一半集中在中心市区，交通堵塞问题十分突出”。

　　而在三山两河形成的36平方公里的狭窄城市中，却聚集着近50万人口，延安市官方数据显示，人均建设用地72平方米，人口密度高达每平方公里约1.4万人，超出0.8万-1万人的国家规范，“局部人口密度甚至比北京、上海还高”，上述延安市政府官员称。

　　但被三山两河包围的延安城区，却面临着城市建设无处拓展的境地。数据显示，延安城市半径，每延伸1公里，仅增加建设用地不足700亩。与此同时，老城延安，却分布着168处革命旧址，其中13处被列入国家重点文物保护单位，但是不少革命旧址在城市建设中被吞没、蚕食、挤压，就连延安的“地标”宝塔山，也被城区密密麻麻的高楼大厦所遮挡，人们心目中的“巍巍宝塔山”难以再现。

　　在保护旧址、改善人居环境与城市发展建设的愿望难以实现之际，2011年底，经过全国60多位专家9次开会论证、延安市最终审议通过后，延安市围绕“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”的城市定位，启动实施“中疏外扩、上山建城”城市发展战略，计划在10到20年间，打造包含北、东、西三大片区、规划控制面积为78.5平方公里、容纳40万人的延安新区。“早在2010年7月，陕西省委、省政府就作出支持延安率先实现城乡统筹发展的重大战略决策。”延安市政府上述官员称。

　　“延安上山建设新区属于"逼上梁山"，是解决城市化进程严重滞后于经济社会发展这一矛盾的战略选择。”延安市市委书记姚引良在接受媒体采访时表示。延安市官方数据显示，2012年延安市地方生产总值为1271亿元，人均约9000美元；财政总收入444.3亿元，地方财政收入139.3亿元，支出265亿元。同时，未来20年，随着延安城市发展和城镇化的进程，预计到2020年延安市区人口将达到80万左右。

　　在经济不断发展、城市人口不断增加之际，延安老城将不再新建高层，在革命旧址保护范围内只拆不建，尽量恢复历史原貌，突出地域文化元素。

　　市场化运作

　　按照规划，延安新区总占地面积78.5平方公里，其中北区38平方公里、东区32.3平方公里、西区8.2平方公里，“规划控制范围包括需要控制的周边山体，通过土地整理，实际可建设用地约40平方公里，绿化覆盖率将达到46.3%以上，规划承载人口约40万，并非个别媒体所报道的"再造两个新延安"。”延安新区管委会副主任刘功毅向经济观察报强调。

　　去年4月17日，占地10.5平方公里的延安新区北区一期岩土工程开工建设，2300多台大型机械、5000多名施工人员、包括中铁18局、北京蓝天等13家施工单位，在延安市清凉山上开始了声势浩大的“削山造城”。

　　一年多后的今天，十几道山沟已经被填平，那些沟壑旁边的山梁、山包也已被削平。延安新区管委会相关负责人介绍，目前已完成回填土方量约1.7亿立方米，新造地1万余亩，完成总工程量的96.4%，“预计9月中旬全面完工”。

　　延安新区管委会提供的书面材料显示，延安新区岩土工程每亩成本约30万元，按照10.5平方公里（约等于1.58万亩）启动区计算，“削山造地”的成本约47亿多元。

　　延安市官方数据显示，2012年延安市地方财政收入约139.3亿元。“新区规划建设启动以来，完成投资约40亿元，其中市财政投入项目前期经费5000万元，其它主要由企业通过融资等形式解决。”刘功毅介绍，“所以新区建设不会对延安市政府财政造成负担，主要采用BT模式建设，工程完工后，分五年按比例支付，资金来源主要靠土地出让金收益支付。如果施工企业想要土地，则按招拍挂基价的20%予以优惠。”

　　中铁十八局集团、延安市嘉泰建筑安装公司、榆林长盛集团等13家企业，在缴纳了2000万元的质量保证金后，参与到延安新区的“削山造城”中。在紧锣密鼓的施工中，延安新区管委会便开始为后期需要支付的工程款做准备。

　　在“削山造城”开工5个月后的去年9月，延安市新区投资开发建设有限公司（以下简称“延安新开”）便委托中融信托发行了2亿元、有效期2年的财产权信托。

　　随后，延安新开又委托中融信托分别发行了2亿元和1亿元的财产权信托，并与建行、农行、长安银行等33家金融机构积极对接，达成贷款意向78亿元，目前共融资到位资金12.6亿元。“目前按照合同累计支出工程款11亿元，新区建设资金运转正常，不存在资金不足问题。”延安新开财务总监马彩玲称。

　　与此同时，延安新区积极开展招商引资，为下一步的土地出让做准备。延安新区管委会提供的上述书面材料显示，目前已签约项目15个，总投资116亿元，并与碧桂园、华润、科创、中铁十八局等企业达成了投资意向。

　　“目前，延安老城区土地出让金每亩约在200万-300万元，甚至更高，相比较新区建设仅土地一项就有相当的财政收入。”上述延安新区管委会相关负责人称。今年5月，延安市老城区黄蒿湾一宗占地20亩的商业用地，以总价9000万元的价格成交，每亩地价约450万元。7月，陕西大型荣昌置业有限责任公司又以1.08亿元的价格，拿下延安枣园大道占地15亩的商住用地，地价高达730万元/亩。

　　“而我们土地达到"七通一平"的成本仅约80万元/亩，现在国土资源部已经批准第一批3000亩的土地出让指标。”延安市新区管委会上述负责人介绍，目前延安新区保障房小区、拆迁安置小区等项目的可研报告、土地预审、地质灾害报告、环评报告也均已完成，正在设计、招标中。

　　循序渐进

　　“新区建设是一个长期的过程，其投入也是一个逐年完成的过程。”延安新区管委会副主任刘功毅称，“新区东区在整体规划确定后，对先行开发区的规模、资金投入等问题经反复研究论证，最近才决定先行开发方塔周边1.2平方公里，以积累资金和经验。”

　　《延安新区投资指南》显示，延安新区东区以发展体育、旅游、休闲度假和展示黄土地域风貌的高档住宅群为主，规划控制面积为32.3平方公里，承载人口15万-20万人。

　　“延安新区西区整体规划方案现仍在进一步深化完善中，与陕西文化产业投资控股(集团)有限公司(以下简称为"陕文投")仅签署过框架协议，未正式开工，因此不存在陕文投退出的问题。”上述延安新区管委会提供的书面材料显示，“目前，除陕文投外，中文时代旅游产业投资有限公司等多企业有投资开发西区的意向，延安市正在进一步接触，择优选商。”

　　在延安新区西区和东区开发放缓之际，延安新区加快北区的建设，“北区一共有6条路与老城区相连，整个新区有11条道路与老城区连通，其中北区的3条已经开工，是40米宽的6车道，预计年底开通。”延安新区管委会道路部鲁部长向经济观察报介绍。其中，长约2.4公里、总投资2.7亿元的核桃树路，由中铁十八局采取BT模式承建。

　　“延安新区毗邻老城直线距离仅约700米，与老城区尹家沟的直线距离仅约350米，是老城的拓展和延伸，并不是纯粹意义上的新城，”延安新城管委会宣传部白部长称，“通过街区、快速干道和山体公园的自动扶梯、步行道等把人引上来，实现新老城一体发展，方便产业和人口向新区聚集。”

　　“目前开发建设的新区北区一期用地10.5平方公里，规划承载人口5万—6万。”上述延安新区管委会相关负责人介绍，“保护圣地、中疏老城将迁出人口约8万人，未来20年，延安城市发展、城镇化进程中进入延安城市人口约20万人，以及老城区山坡居民下山约10万人，大量的产业、人口需要向新区聚集。”

　　破解技术难题