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财税体制改革新动向:地方政府事权或上移

来源:每日经济新闻
  每日经济新闻记者 金微 发自浙江莫干山

  财税体制从哪儿来?改革将去何方?这或是时下最受关注的热点问题。

  《每日经济新闻》记者观察发现,财权与事权是本次莫干山会议讨论的焦点之一,过去改革主要在财权上做文章,而这次多位专家提到事权的上移。另外,多位专家均提到,经济体制改革会触及到利益集团,属于“碰硬”的问题,而这离不开财税体制,财税体制改革将成为全面改革的切入点。

  一位财政部的知情人士告诉《每日经济新闻》记者,地方事权上移是财政部确立的财税改革方向之一,目前只有一个方向,尚没有具体的规划。

  分税制弊端显现

  1994年的分税制改革,被喻为 “中国改革历程中的经典之作”,它结束了之前财政体制摇摆不定的局面,也解决了中央财政虚空的问题,其框架和规则延续至今。

  不过,经历了20多年分税制改革,其弊端日益明显,比如中央与地方财权与事权的不匹配。在原财政部第一任税政司司长刘克崮看来,“最重要的是20年国际国内政治、经济、社会意识形态发生了很多的变化,这样我们面临新一轮的财税改革。”

  与会学者透露,中央正在酝酿财税体制改革的总体方案,这将是党的十八届三中全会后的重要“顶层设计”内容之一。

  财税领域的部分改革已经启动,这也将倒逼现有的分税制体系。如今年8月起全面扩围的“营改增”改革,这无疑就将倒逼现有的分税制财税体制进行改变。

  事权上移或成为改革方向

  在所有对财税改革的争论中,调整财权事权是讨论的热点问题,多位与会专家对此建言。

  1994年分税制,中央财政收入迅速提升到50%以上,直至近两年才降至48%。而中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%,地方则超过了80%。也就是说,地方政府财政支出的约40%,来自中央的转移支付和税收返还。这使中央可以对地方政府保持强有力的控制。

  不过,财政部财政科学研究所所长贾康并不认同“集权”的说法,他认为,1994年分税制改革是将以前行政性分权转成了跟市场相匹配的经济性分权,把政府和企业、中央和各级政府、公权和公民三种关系交汇在市场体制中间,真正跟市场匹配的是经济性分权,“绝对不是简单中央拿多少,地方拿多少的问题。”

  贾康说,由于我国各地实际税收高低不一,财政收入和地方收入横向不均衡,在这个基础之上必须有一个中央向地方纵向不均衡,也就是自上而下的转移支付,最后还原到使所有地方,“哪怕是最欠发达地区履行的财力,把这些逻辑环节理清以后,即财权、事权相适应,所有这些东西配上去,中央、地方财力占比是各个环节正确处理之后自然生成的。”

  此前贾康就曾撰文指出,分税制改革后出现的县乡财政困难、地方政府财权与事权不匹配、土地财政、“跑部钱进”等问题,正是因为分税制没有贯彻到位所致,“分税制在省以下贯彻遇阻,没有体现正面的意义”。

  过去的财政体制改革上,更多是在财力和财权上做文章,未来的方向之一可能是在事权上进行调整。

  此前,财政部部长楼继伟提及财政体制改革时也提到,“财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任。”

  在国务院发展研究中心原副主任侯云春看来,合理划分中央和各级地方政府的财权事权,使财权事权能够相统一,各级政府的财力和它要办的事情相匹配,“需要适当上划一部分由地方政府承担的事权,比较突出的是社会保障问题。社会保障按照原则应该在全社会进行调节,我们现在逐步向省级统筹过渡,应该逐步过渡到全国统筹。”

  南京大学经济学院院长沈坤荣则表示,下一步改革的重点,如果不改变现在中央与地方的关系,那么要上收一点事权,否则地方政府会更异化其行为,地方政府交不起这个税,会出现很扭曲的异化行为,“要构筑一个有限的政府,如果政府规模小了以后,要由有限政府来匹配。有效政府是前提,有限政府是目标,最终目标是提供更多的公共服务,这就是我们所要改革的,要改革的税制也是这个方面。”

  贾康说,未来深化改革,应该按照大思路一级事权,一级财权,一级预算,一级产权和横向转移支付最后达到各个地方的财力与事权相匹配的境界,服务于市场经济全局。

  地方政府是改革重要因素

  “财税体制改革不仅是经济体制改革的重点,也是全面改革的切入口”,这成了莫干山会议的共识。国家发改委国际合作中心主任曹文炼说,去年举办莫干山论坛时青年学者就多次提到财税改革的重要性。

  另外,地方政府也是财税体制改革的重要一环。

  侯云春说,这些年高速增长的密码就在于各级政府都是发动机,都是投资主体,但我们过去促进经济发展的发动机变成当前经济发展的病灶,“财政部长最近表态说,我们还不能够实行以直接税为主,但我觉得这是一个方向,因为增值税、营业税这种间接税为主的税收体系是鼓励投资,扩大产能规模,现在带来的问题越来越突出,要逐步由间接为主的税收体系过渡到以直接税为主的税收体系。”

  他认为,以直接税为主,以所得税财产为主,它可以稳定地方财税收入,因为地方实行财产税所得税为主的直接税体系与地方聚集人口和地方厂房、居民住宅相联系作为税收基数,这有利于稳定地方的财政收入。

  国家经济研究所副所长王小鲁表示:当前税收一个突出问题是“政府支出结构不合理”,政府用于自身消费和自身支出多了,用于公共服务少了;用于投资多了,用于民生少了。

  “无论在政府自身行政支出方面,还是在各项公共支出方面都没有一套完整、统一的标准,而真正用于公共服务、用于民生的资源不够了。”王小鲁表示。

  他建议,逐步缩小公共服务差别,实现公共服务均等化,消除各个地区之间,各级财政之间分配不均。“搞出一套权重体系来,随着时间的变化和经济发展逐渐调整这套权重体系,使得各地方、各级政府之间的分配更均衡更合理,要有这么一套标准。”

  针对整体的经济体制改革问题,财税也是重要的切入点。

  中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说,“如果从建立完善的社会主义市场经济体系这个角度出发,可以从两方面入手:一个方面是收入分配体制,一个方面是发挥市场配置资源的基础作用。”

  宋晓梧说,地方政府现在是公司化,宏观调控就变成了中央政府调控地方政府,而不是调控企业。

  “比如地方公司化的竞争局面和中央财权、事权,你如果让他搞基本公共服务均等化,那这是全国标准?还是地方标准?这都涉及到中央和地方的财税关系。”

  在他看来,这两个大问题都会涉及到利益,属于“碰硬”的问题,而这都离不开财税体制。

  作者:金微
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