周其仁：走出“半拉子”改革工程的第一步

　　——城乡中国系列评论（67）

　　自2007年在邛崃看农村土地整理项目，次年到郫县开始观察“增减挂钩”试点，断断续续也有几年时间了。我的结论是，“城乡建设用地增减挂钩”政策可取。所有对“挂钩”的批评意见，但凡看得到的，也都一并做了冷静的衡量。不过我的结论，还是“挂钩”值得力挺。

　　讲讲我的理由。出发点是现存的征地制度非改不可。准确一点讲，是“征地＋政府卖地”这套制度非改不可。这早已不是老的计划经济下的制度安排。它被改了一半：政府手中的国有土地可卖、可租、可转让；但政府要扩大手中的国有土地，却依然一律经由强制征收。政府如此一手征、一手卖，权力与市场畸形结合，在我看来实属一个“改革的半拉子工程”，搞不好一旦变成烂尾，害民误国，怕就难以收拾了。

　　困难在于畸形结合产生畸形的既得利益，顽强得很，要改也难。现在我们的政府都是任期政府，加上不少地方走马灯式地调干部，官员的实际任期比规范任期还要短。政府卖地呢？拜市场机制之福——其实仅仅是市场机制中的一种而已——一卖就可收回未来几十年的土地收益。如此的政治经济学，谁掌权谁不想多卖点地？城市土地归国有，政府卖之当然合法。还不够，那就扩大城市，反正1982年宪法规定的城市土地属于国有，应该也包括“扩大了的城市土地也一样属于国有”！再不够，政府可以动用征地权，那也是宪法给予的权力，虽然前面弱弱地加了一句“为了公共利益的需要”。你说什么不是“公共利益”？即便最商业化的项目，总多少也给社会带来一些好处。

　　“建设用地饥渴症”就是这样诞生的。它大大放大了工业化、城市化对建设用地的需求。君不见，这些年流动人口和投资项目大量流向的地方缺地，本地人口和实在招不到什么商的地方也“缺地”。到处的开发区和“新城”，与城市化是在空间上积聚密度更高的人口和经济活动的本意，越来越脱了节。

　　讲过了，政府是一种画地为牢的组织。每级政府、每个官员都有划定的行政范围，不能越雷池一步。但是工业化、城市化的资源配置，却不限于在指定的行政区划里流动。因此，由政府来主导工业化、城市化的资源配置，一定与人口、劳力、资本、技术在更大范围流动与重组的内在要求相冲突。这些年我看到过最错误的配置，就是组织上把一个非常能干的书记、市长，任命在一个环境或位置不宜、人口外流、投资不来的地方为官。这些能干的官员非要折腾出一番新天地，非要打造一个世界的什么中心，结果劳民伤财、得不偿失。

　　要害还是体制机制。政府一手卖地、一手征地的现行土地制度，还大大恶化了收入分配，刺激社会冲突。要明白，稀缺的建设用地在市场上呈现出来的高价，是一种官民都在吸收着的信号。政府懂得了土地的资本化，民间包括农民，首先是靠城市近得农民，早晚也一样会懂的。按照中国的改革路径，顶多就是政府和官员先懂，民间、农民及其集体后懂。但是只要他们一旦明白了，征地的补偿机制就面临挑战，因为被征地的农民的“要价”，也一定水涨船高。这也是半拉子改革的麻烦之处：过去土地征走政府就是“用”，农民要求的补偿标准无非就是与其土地未被征用前的状况比较，生活水准不比原来糟糕，就行了。你政府一旦把土地市场化，农民的参照系就变了——他们会看着土地市场化后的地价说事。城里的专家当然可以拿“土地涨价要归公”的道理来说服他们。但专家们自己有没有把这些年在城里买房的“土地涨价”部分，带头交公来给农民做个榜样呢？

　　利益冲突随市场地价的上涨而日趋严重。可以衡量的，是征地的货币补偿节节升高，那是可以拿精细的曲线图描出来看的。还有不少间接成本，包括动枪动棒、官府与民争利的负面形象、以及对社会和谐的长远损伤。资源错误配置的效果已经随处可见，再加上收入分配状况的恶化。就为了那么一块地，值吗？

　　可是想要抽身也很难。利益一旦“既得”，要打破就必须重建新的平衡。我的观察，“政府征地又卖地”的体制，已经显著改变了两张重要的财经报表。一张是地方政府的财政收支表，还有一张是地方政府的资产负债表。在前一张表上，卖地收入已构成地方政府可支配财力的重要内容；在后一张表上，地方政府的征地权、征地储备连同未来还可以征地的潜能，统统转为地方政府负债的基础。从整体看，说政府征地卖地制仅仅只是“土地财政”，远远不够了，这里还有“土地金融”，或更准确地说，是“土地负债”！

　　这就叫牵一发动全身。“政府征地卖地制”难以改革，就难在这个地方。贸然发动，地方财政怎么办？地方债务又怎么办？中国不是一个联邦制国家，地方政府也不是独立的公法人，举凡财政破产、债务破产，都可由各自负责。中国的中央政府对所有地方政府的财政和债务，实际上负有最后责任。这些年土地问题上吵来吵去，说得做不得，相关改革写进决议也没行得通（如2008年十七届三中全会决议的“逐步减少征地规模”），我看到的原因，不是没有要改的理由，而是可能对付不了改了之后可能出现的后果。

　　生态系统或有一比。譬如草场环境有鹰有兔，某个猎人一枪打下了老鹰，引起兔子大量繁殖，直到过量成灾，把草根也啃光了，草场沙化。此时就算再放回老鹰，或者直接杀光兔子，草场生态也不能恢复如初，因为兔子太多固然是草场消失的原因，但沙化一旦形成，再减少兔子也于事无补。这样看，单一的因果联系仅说明了问题的由来，但真正要解决问题，只懂单一的因果联系还不够。

　　要把“半拉子改革”推向前进，非面对“后果的后果”不可。到了这个层面，不能光靠诉之以情、晓之以理，更不能只靠批判和一些简单推理。如果我们的目的是要恢复生态，那么单单把老鹰请回来不够，直接减少兔子的数量也不够，还必须解决原先的失衡带来的草场沙化问题。这里的关键是发现，创造什么条件可以让沙化的土地重新长出草来。

　　这也是经济调查的重心所在。看到问题，了解问题的成因，很重要。但是更重要的是，找到那些可能解决问题的条件。困难是经济学不容易搞一个可控实验，来有效检验任何设计、联想或猜想到的因果联系（“规律”）。退而求其次，到那些先行先试、或偶然发生了“意外”的地方寻寻觅觅吧。功夫不负有心人，我们还真看到一些有助于解决问题、走出新路子的办法，其中一例，就是“挂钩”政策、特别是其在改革实践中的升级版。让我们下周再谈吧。