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TTIP谈判融合美欧:跨大西洋统一监管影响深远(图)

来源:21世纪网-《21世纪经济报道》
2013年11月11日,欧盟与美国第二轮TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判在欧盟总部布鲁塞尔正式重启
  2013年11月11日,欧盟与美国第二轮TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判在欧盟总部布鲁塞尔正式重启

  特派记者 陆振华 布鲁塞尔、日内瓦报道

  美国联邦政府在2013年九、十月间的停摆,曾给美欧跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)谈判泼过一大盆冷水,原计划从2 013年10月7日开始在欧盟总部进行的第二轮谈判因此取消。不过,双方高层对推动融合的政治意愿迅速起了作用。第二轮谈判在2013年11月中旬重启,紧接着第三轮在2013年圣诞节前完成。

  投资规则、监管融合和争端解决等机制性议题,以及数据保护、文化例外和服务贸易等行业性焦点,都在2013年的三轮谈判中迅速展开。美欧按原计划要在2014年底前完成谈判。这个史上最大的自由贸易协定的谈判要将美欧之间关税降至零,美欧覆盖了世界贸易量三分之一、全球GDP一半;如果顺利在预期的两年内谈成,将在很大程度上改变世界贸易规则、标准和格局。

  要达到整合美欧贸易和投资的目标,TTIP就要为大西洋两岸的两大市场订立新规;新规预计将覆盖行业标准和市场监管。规则,成为TTIP在未来影响世界的法门。建立新规则也是目前包括TPP、TiSA在内的全球诸多自由贸易新趋势的一大共同特征。

  深陷经济衰退、复苏乏力的欧洲,比美国更需要增长刺激。欧盟贸易委员德古赫特说,要处理的谈判难题包括:首先是立即或一定时间内,将产品关税从目前的平均4%降至零,在服务和采购上扩大市场准入。第二是处理双方市场内部的监管和国内标准。

  TTIP的首轮谈判是2013年7月8日在美国首都华盛顿开始的。欧盟成员国此前勉强取得一致,对授权欧委会进行谈判开了绿灯。但是法国的“文化例外”红线,以及“棱镜门”波及数据共同监管,导致谈判尚未开始就蒙上了阴影。

  欧盟智库Bruegel贸易投资问题高级研究员安德烈·萨皮尔(Andre Sapir)对21世纪经济报道记者表示,双方应当是在设定好时间表之后,才正式决定开始谈判的。双方的目标是在2014年秋天达成,时间已经非常紧张。

  数据交不交换

  数据的交换和共同监管是美欧TTIP谈判的一部分,如今愈演愈烈的监听纠纷为本已进展缓慢的美欧自由贸易谈判雪上加霜。

  美欧之间在银行、个人账户等方面已有数据交换协议。而美国国家安全局(NSA)的监听行为增加了围绕数据保护的争论,美国政府和企业能否在未来利用TTIP进一步进行数据业务操作也成为未知数。

  美国公司寄望TTIP的谈判能够降低欧洲的数据保护等级,而欧洲尤其是德国公司则是呼吁加强欧盟数据监管的急先锋。可以确定的是,双方企业界的立场分歧将影响TTIP在数据业务上的谈判结果。

  美国企业还对负责国际贸易谈判的白宫贸易代表进行游说。位于华盛顿的智库数据民主中心执行主任杰夫·彻斯特(Jeff Chester)透露说,今年6月,雅虎、美国在线、亚马逊等美国企业的游说组织向美国贸易代表发信表明他们的目标,通过TTIP创立全球单一数据信息市场,消除任何阻碍以及线下障碍。

  位于欧盟总部布鲁塞尔的律所Alber & Geiger合伙人安德鲁斯·盖格则说,因为“棱镜门”而要暂停整个TTIP谈判的说辞只是情绪化的反应,欧盟真正的意图是向美国施压并表明,欧盟不愿意就数据保护进行谈判,也不会放弃数据保护监管。

  达到上述目的的途径,即是提升欧盟在数据保护上面的立法。这也得到了欧盟成员国尤其是德国的支持。而窃听丑闻则起到了推动作用。立法改革将为向包括美国在内第三国进行数据传送建立法律框架,在欧盟范围内建立单一的数据监管体系,避免任何成员国之间的例外。

  德国正在接近目标。德国总理默克尔在2013年10月下旬的欧盟峰会上获得欧洲同僚的共同支持,将针对美国监听行为的反对声音提至最高。德国政府指控美国国家安全局监听默克尔的手机。紧接着,欧盟就与美国在2013年11月初表态说,计划在2014年夏天前达成数据交换新协议。这个新协议将对双方在数据交换上规定原则。

  敏感行业的市场准入

  在服务贸易上,欧盟希望在TTIP的服务贸易相关条款谈判中,达成比TiSA更加自由化的开放承诺。这是美欧2013年11月中旬第二轮谈判时表现出来的亮点。

  《服务贸易协议》(TiSA)是美国主导的高规格服务贸易谈判,现有23个WTO成员国参加;中国已正式提出申请加入谈判。

  而欧盟贸易总司司长让-吕克·德玛缇(Jean-Luc Demarty)向美国的敏感行业公开施压,要求在TTIP谈判中取得更多的市场准入。

  德玛缇在最近一次华盛顿举行的服务贸易论坛上说:“我之前为TTIP勾画了高规格的服务贸易开放水准:敏感行业的市场准入,深入的监管合作,以及培育跨境贸易的灵活性;但TiSA是不可能做到相同水平的,因为TiSA的谈判成员过于混杂。”

  “这样的目标,只可能在跨大西洋间实现,因为我们的关系非常深入。我们必须对这一基本点有非常清楚的认识。”德玛缇说。

  德玛缇没有展开细节,但是拿欧盟和加拿大此前刚刚达成的自由贸易协议作为例子:欧盟已经在与加拿大的谈判中实现了这个高规格目标,它比欧盟之前所有的自贸协议都要更具雄心,包括欧盟-韩国自贸协议。

  欧盟和加拿大在2013年10月18日就双方《全面贸易和投资协议》(CETA)达成了原则性共识。欧盟成功获得了加拿大海运和空运行业的一定的市场准入。这已经超出了美国、加拿大和墨西哥在1994年开始执行的《北美自由贸易协议》(NAFTA)自由化水平。

  欧盟也希望在这两个行业上得到美国的市场准入。欧盟贸易委员德古赫特(De Gucht)曾在卢森堡的贸易部长会议上说,欧盟-加拿大自贸协议在海运上取得的进展,给TTIP树立了一个模板。“这会影响我们与美国之间的谈判,我们将之视为一个模板。”

  将海运和空运行业纳入尚只是欧盟目标,美国并未公开表态。

  同时,双方在金融服务业上的分歧已经非常明显。双方在是否将金融领域纳入谈判还存在分歧。奥巴马政府主张将金融领域排除在外;而在美国金融服务业的支持下,一些众议院议员正在推动政府改变立场。Demarty说,贸易谈判者不会去取代金融监管者的角色,但是需要在TTIP协议中为未来建立机制。

  在金融行业,按照2013年7月英国《金融时报》的报道,美国和欧盟也在就金融衍生品等相关交易的跨境数据交换商谈协议。但是目前并不确知,如果TTIP纳入金融业的谈判,那么这个金融衍生品的数据交换协议是否会纳入TTIP的范围。美国证券交易委员会和美国商品期货交易委员会要求在必要时直接获取在美国注册的海外衍生品交易商及对冲基金的相关资料。

  投资争端解决机制分歧

  投资争端解决机制属于市场监管中的内容,这也是美欧双方一大分歧所在。根据此前泄露的、由欧盟理事会批准的TTIP谈判指引,有两页内容对投资保护及其措施作出提示。

  投资争端解决(ISDS)机制是双边投资协议中常见的投资保护措施,允许外国投资者(公司)根据投资协议的规定,在投资利益受到所谓“侵害”时,对投资所在国提起仲裁。

  然而,这种“公司起诉国家”的做法备受批评。它赋予了外国投资者超国民待遇,同时由于它缺乏与WTO体系可比的上诉机制,常常导致仲裁结果与所在国法律的矛盾。

  产生如此矛盾的主要原因是,投资争端解决机制下的终裁并不在司法系统下进行。投资者和投资所在国指定一个仲裁组,在法律体系外解决争端。对所在国法律和投资协议的解释,也由仲裁员进行。

  这就有可能造成,投资所在国被裁定违反自贸或者投资协议,而需要进行赔偿;但又没有上诉机制和其他救济办法。

  欧委会对在TTIP中建立ISDS机制持开放态度。根据这份泄露的TTIP谈判指引称,TTIP纳入ISDS是有条件的,取决于是否能够获得一个令人满意的协议来满足欧盟利益,这个问题也需在谈成平衡的最终协议的目标下考虑。

  2013年7月,欧盟委员会还组织游说团体、行业组织、消费者团体和NGO等举行了一次闭门会议。当时,欧委会贸易总司TTIP副首席谈判代表戴米亚·列维(Damien Levie)通报在美国华盛顿的首轮谈判结果。与会者问到投资争端解决机制的问题。一位与会人士对21世纪经济报道记者透露,戴米亚·列维表态,投资争端解决机制会在谈判议程中,(是否建立这样的机制)也可能需要提交欧洲法院(ECJ)获得批准。

  谈判指引也说到建立上诉机制的可能性。德国智库德国发展研究所研究员艾克西·贝格(Axel Berger)对21世纪经济报道记者说:“很显然,欧盟将此视为一个重要的谈判筹码,可以用来在一些领域的谈判中保有讨价还价的余地。”

  贝格评价说,由于欧盟和美国都是稳定的法律体系,两者之间差别也很小,所以问题就在于是否有必要建立额外的、国家间的投资争端解决机制。

  欧盟内部的利益相关者对建立ISDS表达了担忧:这将会允许外国投资者直接针对欧盟或者成员国提起仲裁,挑战欧盟司法,并带来经济损失。

  此类ISDS仲裁已有颇多先例。2009年,瑞典公司Vattenfall在德国汉堡沿河修建煤电厂,当地环保局要求其废水处理需达到法定标准。Vattenfall随即称此标准阻碍投资,根据国际能源行业投资保护协议《能源宪章条约》提起仲裁,并要求德国赔偿14亿欧元。此事最终以废水处理标准被降低告终。

  克纳什说,有八至九个欧盟成员国与美国签有双边投资协议,欧盟也有权在谈判中建立ISDS,但就会造成复杂的法律交叉情况。

  对中国存在“深远影响”

  TTIP和中国有关系吗?答案是没有直接关系,但会存在深远影响,包括在增加贸易活动上可能对中国有利,但在规则制定上则可能限制中国。

  欧美若达成自由贸易协议,对于世界上其他国家和地区包括中国来说,就被区别对待,不享有这个协议内的权利。但是过去存在的观点是,欧美市场的自由化将导致更多的贸易创造,而不是贸易扭曲。

  WTO贸易评审司司长理查德·易格林(Richard Eglin)对21世纪经济报道记者解释说,美欧之间的自贸协议是惠及双方,但对其他国家来说就不享受协议带来的好处,这是一种贸易扭曲。但是,欧美的市场越融合,市场就变得越大,中国出口也会变大。即便不是得到以前欧盟的优惠,但仍旧是有益的。

  日内瓦一位国际贸易专业人士也对21世纪经济报道记者说,在TTIP对贸易关系的影响上,关税可以忽略不计。因为美欧之间关税已经很低,双方真正有价值的产品降不了关税。而简化产品出口还可能对中国有利。

  这位人士说,真正值得注意的是,TTIP在市场监管上存在“深远影响”,对中国会产生限制;这还不排除美欧将TTIP的新规拿到WTO来多边化(以使所有成员都接受)。

  TTIP也在客观上存在政治意义:挑战新兴国家尤其是金砖国家间的准贸易联盟。金砖国家的总体GDP已经与欧盟或美国相当,在购买力平价(PPP)上则远超欧盟或美国。

  欧盟智库Bruegel贸易问题高级研究员安德烈·萨皮尔(Andre Sapir)对21世纪经济报道记者分析说,现在西方国家针对的已不是冷战时的苏联,而是金砖国家(特别是中国),“TTIP最终将影响的是,美国和欧洲国家的多边贸易关系,以及对21世纪可能已被亚洲占领的现实,做出适应和调整。”

  小资料

  TTIP

  TTIP谈判,即跨大西洋贸易与投资伙伴关系谈判,在美国和欧盟之间展开,是美欧之间的大融合,是史上最大的自由贸易协定谈判,覆盖了世界贸易量三分之一、全球GDP一半。2013年7月初正式开始谈判,目标是为全球贸易服务制定新的规则。(编辑 李艳霞)

  作者:陆振华
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