在经济下行压力下，如何实现稳增长?对地方政府而言，招商引资被冠以稳增长“火车头”之名，引资压力层层加码给各部门，寄望通过这一抓手盘活项目、解决财政难题。
于是，有地方政府给企业“画饼”：让企业代替地方政府承担前期土地征收等职能，并许诺这块土地最终会属于该企业。
但按照国土部门的程序，土地出让必须要走招拍挂程序，这一环节无法保证地方政府的诺言兑现，最终有些企业前期投入的资金打了水漂。而地方政府获得了土地出让金，同时发展了支柱产业——房地产。
其间交织着政府与市场的复杂关系，《每日经济新闻》将通过一些案例，来剖析经济下行压力下的政府与市场的边界问题。
“我们花钱补偿农民、平整土地，政府来挂牌，最后摘牌的却不是我们。”邹伟(化名)抱着一叠厚厚的发票说，这几年上千万资金都投在土地上，实业项目也荒废了。
2004年，邹伟所在的凯悦教育器材有限公司 (以下简称凯悦公司)被商丘市以招商引资的形式从深圳引进，当时政府承诺给企业划拨土地，但项目搁置多年没有进展，邹伟最后寄望成立房地产开发公司替代实业，但土地最终被别人摘走，前期投入的费用也打了水漂。
其后，邹伟向商丘市国土部门提出申请，要求赔偿自己前期投入及相关损失所有费用共计一千多万元。目前当地政府就是否赔偿尚未达成一致。当地一名知情人士说，地方财政紧张，他们最初承诺给企业的是“划拨土地”，这样可以免费从农民手里获得大量土地，但这只是个名头，最终是希望以出让形式获得巨额土地出让金。
《每日经济新闻》记者了解到，在这个过程中，地方有意通过政策引导实体企业去做房地产开发，以获得大量土地财政，这对实体经济的挤出效应明显。
“划拨土地”引企业投资
我国法律规定，只有国家享有征收土地的权利，企业等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收。然而，按照商丘当地国土局官员的说法，“这几年都是这样来操作的。”地方政府通常让企业出资平整土地垫付农民补偿款，但是公开招拍挂时又被其他企业夺标，前期介入的企业蒙受巨大损失。2004年，商丘市兴办各类招商引资项目3676个。之后，商丘更是上演了“千名干部离岗招商”的盛况，由领导带队到沿海经济发达地区招商。
当时商丘市睢阳区政府到深圳市招商引资，从事教育产品企业的邹伟就搭上了这辆快车，他决定到睢阳区投资建设一家生产高科技教育产品的企业。
睢阳区发改委2006年12月26日的一份文件显示，同意凯悦公司新建多功能电化、电教设备生产线，项目总建筑面积2000平方米，总投资4500万元，资金全部自筹。邹伟表示，“当时讨论的时候，我们出资金，政府承诺划拨土地支持我们的项目。”
目前我国土地市场主要分为划拨用地和出让用地两种。出让用地是目前最普遍的取得土地使用权的方式，需向国家支付土地出让金以取得使用权。划拨用地则可以“无偿获得”，但仅限于国家机关、军事、城市基础设施和公益事业等用地。
2004年，商丘市出台的《招商引资优惠政策》明确提到，“凡在本市举办的外来投资企业，可以按照出让、租赁、划拨等方式依法取得土地使用权。”
邹伟表示，政府招商文件有这样的优惠，加上他做的是教育产业类项目，可以公共用地名义获得划拨用地，“但是文字性的材料我们没有。”
当时，为支持该项目的落实，区政府决定征收位于睢阳区古宋乡曹阁村委会曹阁村民组归德南路路西约29亩(即2010-167号)的土地。按我国现行法律规定，土地使用权的划拨要经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳土地补偿款等费用后，政府才将该幅土地交由其使用。
当时，邹伟提交的费用包括：凯悦公司2005年4月投入2600元、1000元用于该宗土地的测量、规划，2007年12月出资146万元对农民土地补偿、12万元用于乡村公益金提取。2008年7月，他还向商丘市规划局缴纳5000元的测绘费。
但这块土地划拨使用的手续一直没有办下来。至于原因，商丘国土局办公室主任李运兴说，事实上2007年国土局就没有给企业划拨土地的政策。
《每日经济新闻》记者以企业身份咨询了睢阳区招商局，招商局项目负责人宋崇天回应，政府划拨土地一年只有八九十亩的名额，政府机构还抢得紧，连政府企业都轮不上，更不用说民营教育类的项目，“现在划拨用地的洽谈只是框架性协议，与实质划拨土地给你有根本性区别，5年前就办不成这个土地了，现在工业项目用地竞拍都很困难。”
睢阳区发改委通过宣传部向记者回复称，发改委只是负责立项，至于土地的事主要是国土局负责，而发改委只是协助招商企业解决土地。
企业出钱征地跑指标
当时的邹伟还蒙在鼓里，依然做着划拨土地的梦。由于土地手续一直无法办下来，商丘国土局的答复是没有建设用地指标，并给他指明了一个方向：跑指标。
目前，我国实行严格的耕地保护制度，每年各省份新增建设用地指标控制在一定范围内。由于城镇化的提速，像河南这类农业大省建设用地指标日趋紧张。2011年，河南的用地指标大约需要60万亩，但实际获批的只有20万~25万亩。
在建设用地指标稀缺的背景下，分到各个市县的指标成为可公开交易的商品，一些市县的土地指标紧张，可以购买富余县市的指标，河南几年前就开始实行建设用地指标跨区县流转。
“国土局当时说商丘的建设用地指标没有，但可以从邻县购买指标。这些购买指标的钱都是我们出的。”邹伟提供的票据显示，2009年9月，他曾向有关机关缴纳14.71万元作为该宗土地的指标调剂费。宁陵县国土局2008年12月的文件显示，“同意商丘市2008年第八批乡镇建设用地使用我县补充耕地指标，面积1.6公顷。”
河南省人民政府2009年5月的土地管理文件显示，批复了商丘市2008年第八批乡镇建设征收土地。其中就包括睢阳区古宋乡古宋村地块。
此时的商丘，房地产市场如火如荼，城市郊区土地迅速升值。当时商丘市包括古宋乡附近上百亩原本用于工业建设的土地被一一切割，到最后只有邹伟的28亩地还打算开发教育投资项目。
事实上，只要农用地转为建设用地的文件批复下来，再将用于工业开发的建设用地转成房地产开发的商业用地就水到渠成了。宋崇天在回复中也提到房地产对工业用地的挤占，“关键的原因在于现在房地产市场土地用量太大，土地紧缩，工业项目只能放到县城。”
邹伟不得不投身房地产开发，他注册了鸿伟房地产有限公司。“我们那块地做工厂的话，面积太小不好做，原有的招商优惠政策不在了，我想如果做开发房地产收益也还行，而且有些新的优惠政策。”
在这当中，地方政府的税收优惠政策，起到了一定引导作用，使实体企业进入房地产行业。
土地被其他企业“夺走”
对于地方政府而言，做房地产意味着有更多的土地出让收入。按照相关规定，土地征收之前的补偿等工作都该由政府来做，但受财力限制，这些工作只能由企业“代劳”。
商丘市多名官员也证实了财政困难的说法。睢阳区一名干部说，“尤其是区政府，没有土地收入，财政主要靠转移支付，我们当然也希望企业能够落户。”
有了建设用地指标后，邹伟只要到市里申请规划审批等手续即可。2010年5月30日，商丘睢阳区集中整治违法违规用地领导组办公室给邹伟下发了一份 “关于限期完善规划和土地手续的紧急通知”，称古宋乡28亩土地是批而未征、征而未供土地，应限期完成 “规划审批手续、土地申报手续”。
邹伟认为，事实上，这份文件也佐证了土地是归他们，“如果不是我们的土地，他们为什么要下文让我们完成审批申报手续?当时我们向规划局申请土地出让和规划，这些费用都是我们出。”
记者看到，2010年3月15日，商丘国土局向商丘市规划局提交了一份《关于征求规划条件的函(2010-05)》，“拟近期依法公开出让(28亩土地)的国有建设用地使用权。”直到当年7月14日，商丘城乡规划局正式批复了“建设用地规划条件”的函，用地性质为“二类居住地(兼容商业)。”
邹伟提供的发票显示：2009年11月25日向商丘市财政局缴纳了463320元相关费用，2010年3月又投入了1900元用于该宗土地的测量、制图。 2010年7月16日，商丘金地土地评估事务所对这块土地的估值为745万元。商丘国土局2011年9月23日的该地块土地使用权挂牌出让公告中，起始价定为1600万元。
但在竞拍环节，邹伟却没有获得这块土地，该地块最终被新乡市天恩房地产公司以3200万元摘走。邹伟说：“当时就我们两家企业叫价，这家企业在前十几个小时才报名竞拍，显得志在必得，这块土地价格整整抬高了一倍，我们叫不过别人，只能看着土地被叫走。”
商丘市国土局副局长聂世建在接受《每日经济新闻》记者采访时说：“因为是公开招拍挂，我们不能叫其他人不报名，即便报名我也要说明是两家企业竞争，谁出价高谁就能获得土地，结果凯悦叫价叫不上去就弃权了。”
实际上，这种前期垫付资金的情况，在国内多地土地拍卖上存在。多位熟知此项操作的官员和企业表示，一般国土部门可以暗中设定条件或者暗中打招呼，让其他企业知难而退，以确保这家企业拿到这块地，“即使拿不到地，企业在投入资金拆迁的时候，也会和政府有个协议，即使没有中标也要退还资金，并按约定付息。”
但邹伟当时没有和政府签订文字性协议，只有提交给财政局、国土局的各类发票证据。在他看来，自己花钱出力整理的土地怎么可能会到别人手里，“政府拿我们的钱征地，拿我们的钱挂牌拍卖，获得巨额的土地出让金，但对我们公司却没有任何赔偿”。记者在现场看到，这块地已进入实际开发阶段。
地方违规因资金短缺
在商丘有此类遭遇的不仅凯悦一家。《每日经济新闻》记者了解到，2013年5月9日，河南邦冠置业有限公司也遇到过类似情况。一名长期关注此类案件的律师认为，从划拨用地到出让用地有个问题：如果是出让土地，征地程序比较麻烦，要经全体农民开会同意，对农民的补偿也较高，但好处在于政府能够获得土地出让金。如果是划拨土地，谁用地谁出钱，企业与农民谈，政府是没有土地出让收入的，但操作比较简单，因为以公共划拨用地的名义征地，农民容易谈妥，“现在这两个方式对换下，地方政府可以拿到出让金，又能省去很多麻烦。”
该律师提到，很多用地都采用从划拨用地到出让用地的方法，“如果企业摘牌了，那没什么问题，但现在关键是企业出了钱又没有拿到地。”
聂世建也证实这类情况不是单一存在。“凯悦是商丘涉及金额最大的也是反应最为激烈的，还有几家没有处理，后续还有许多类似案例。如果自己摘牌就没有任何纠纷和问题。”
聂世建说，“2008年商丘市自己下发过文件，不允许私下进行兑付，但这几年来还是在这样操作，直到今年才严格禁止。”但地方政府显然面临两难：一方面有招商引资的需求，另一方面又有实际的财政困难。
“商丘原本都这样操作，因为穷嘛，但可以明确的是，这种操作手段合情合理不合法。”在聂世建看来，出现这种情况与地方财政紧张有关。招来的企业不仅跟国土部门打交道，还要跟基层政府打交道。从一开始就签招商引资合同，企业私下跟老百姓接触，双方谈大概的土地补偿价格等，“按照国家政策来说，土地批下来必须得走招拍挂这关，招拍挂的时候，就可能被别人摘牌。”
他也强调，企业征收地的钱以及前期花的钱，政府得给人家，“不但退本金，而且还给人家利息”。
目前，当地正在积极做工作，1月底已给市政府打了报告，但市政府也决定不了，需要财政、审计、纪委监察等多部门拿出意见。“目前我们国土部门的意见已经报上去了，其他各个部门的意见正在汇总。”聂世建说。
但地方政府如何偿还企业这笔钱也是个问题。此前针对地方将高额土地出让金返还回给企业，或者变相将出让金打折的做法，国土部已下文要求“地方收取土地出让金不得随意返还”。
根据聂世建的介绍，当地国土部门的意见是，从这块地的出让金中拿出10%，也就是320万元给凯悦作为补偿，“我坚持，该给的一定得给人家，只要是合情合理，但法律上没有这样的规定。”
他打开电脑，上面是一份国土局给市政府的汇报材料，其中列出了三个需要探讨的问题：1、给不给这家企业前期投入，如果给的话按什么标准算?2、前期征地的利息给不给，给的话怎么算?3、给不给投资回报，给的话按照什么标准给?
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