陕西毁万亩耕地违建“人工湖”内幕
以分洪名义毁良田1.2万亩建3个人工湖，中海被指借此开发旅游地产。没有任何来自水利部、国土资源部和发改委政策文件批准，毁占万亩基本农田，违规打着“土地流转”旗号坑害农民利益。
本报记者 杜光利 发自陕西渭南
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临近渭河南岸处，在广漠、碧绿的庄稼地的中心地带，陕西省华阴市西北角的两个相隔4公里的矩形人造湖映入眼帘，沿湖风景优美，湖心中央的人工岛和精修的道路相通，引来一些游人的观赏。
这个现占地6042亩的水域，在当地被称为“太华湖”工程，起建于2011年8月27日。华阴市政府为此投资7.6亿元。而后历时近两年，该工程先将两处总面积达6000多亩的耕地挖深两米，然后蓄水。按照设想，在水域东边，还要开挖一个占地面积达6000亩的“人工湖”。
而在华阴市政府口中，这一工程又叫“渭南南山支流应急分洪利用工程”，官方消息称，建成后可拦截三条直接入渭的南山支流24小时强降雨所产生的超标准来水，确保支流不决口，系发挥分洪调蓄作用的水利工程。
而不为人知的是，这个建立在晋陕豫黄河金三角的巨型工程，从一开始就步步越红线，受到诸多质疑。
根据时代周报记者独家获悉，人工湖项目在没有任何来自水利部和国土资源部和国家发改委政策文件批准的情况下，毁占上万亩基本农田，违规打着“土地流转”旗号坑害农民利益。
另外，按照华阴市的说法，该项目是华阴渭河南山支流应急分洪利用工程。而事实上 ，早在2011年4月，渭南市政府和中国海外集团有限公司(下称“中海集团” )签订了全称是“华山太华湖统筹城乡生态旅游度假示范区项目”。该计划预计总投资约310亿元，项目总控制面积约80平方公里(约占12万亩) 。
尽管官方宣称两者之间没有任何关系，但不容回避的事实是，所谓的蓄滞洪区的人造湖与一个名为“太华湖”的商业项目建设位置重叠，两者之间有密切关联。
据当地多位民众联名举报，所谓“太华湖”工程实际上是以“应急分洪工程”为名，与作为央企的中海集团合演的一个宣称耗资310亿元的造城梦幻大戏。
“以建设分洪工程的名义发展旅游的扩城计划已尽人皆知。”一位不愿透露姓名的当地人士对时代周报记者坦言。
那么分洪工程是如何瞒天过海演变为中海集团的商业旅游地产？人工湖工程如何曲解土地流转政策违规毁坏万亩良田？时代周报记者带着诸多疑问，历时一周的调查，逐渐厘清隐藏于万亩水泊之下的违规利益链条。
毁1.2万亩良田“造”湖
“这里原来是关中平原最优质的基本农田，现在都淹没到了湖底。”4月13日上午，指着临近村子的长约4公里、宽约0.5公里的一处水体，67岁的董生鑫对时代周报记者介绍说。
董生鑫是华阴市(县级市)五方乡高家村村民，也是3年来不断“联名举报”的发起人。
在水体的中央，一字延伸的是数十个浮出水面的小土包。董生鑫解释说，每个土包是一个机井的井位，水体开挖前，这些机井和配套的管路是耗资200多万元刚刚建成的灌溉系统，还未投入使用就废弃了。
沿着水体西岸的道路行6公里，就到了渭河支流罗敷河的东堤，此处建有一座分洪闸。罗敷河处于枯水期，上述水体的水源正是从这里将罗敷河的来水通过引水渠被注入的。
在该水体的东面三公里处，同样有着一处占地2640亩的巨大的水体，系2013年10月挖成，周围有风景树，中央还建有一个“莲花岛”，水源来自另一渭河支流柳叶河。
董生鑫说，两大水体在开工兴建时，政府派人至少将400多亩即将成熟的玉米用收割机、旋耕机毁掉了。2012年3月，还发生了高家村多位村民为阻止在自家责任田里毁田造湖，被一些身份不明的人打伤砍伤的事件。
部分村民反映，两大水体需要6042亩土地，绝大部分是基本农田，而政府需要从周边近10个村庄的村民手里获取，是利用行政资源强力推动的。多位村民称，庞大的用地均是未经村民同意，由街道办事处和管区出面，以“土地流转”的名义，与村民签订了《土地流转租赁合同》“租用”的，租期30年。每亩地按一年付给失地村民租金为400公斤小麦(折合人民币960元)，一次性付5年。
大规模的征地让村民们有些猝不及防。“我们这里一年两料庄稼，每亩地可以打小麦、玉米1000多公斤，这明显是坑害农民的利益。”75岁的安领成说，虽说租用30年，其实等于永远被征走了。
高家村和小留村等是三门峡水库移民返乡安置村，1985年，按照国家部署，共有15万迁往渭北和宁夏等地生活困难的移民开始迁回安置。经过20多年的改良，河滩地被他们改造成旱涝保收的高产田。
土地是移民返乡者主要的财富形式，是他们的命根子，可如今，眼见要毁掉大量高产田及水利设施挖建人工湖，没了口粮田，磨难几乎是必然的。高家村和小留村的村民自然对此愤怒不已。
而近日，毗邻城北岳庙街道办事处的工农村，来了不少市里的领导，开始做村民的思想工作，由市水务局牵头，国土资源局协助，再由街办当甲方，以“土地流转”的名义从村民手里租地。因为所要租的地几乎都是基本农田保护区的农地，当地村民抵触很大，同时，大部分纳入“租用”范围的农地已被村民紧急种上了树木。
按照计划，这里还将开挖营造一个占地6000亩的水体。若项目顺利，到时，华阴市开挖涉及的农地将达1.2万亩，营造的水体相当于两个西湖。“这1.2万亩农田原本每年可产粮1200万公斤，可供8万人吃上一年啊！”董生鑫痛心地算了一笔眼下看来不可逆的口粮账。
分洪区设计不科学
在许多人眼里，这是一个大面积租地建湖、仍未完工的严重违法项目。翻看新闻检索，近年，华阴已多次被媒体指责占用耕地建造人工湖。与此同时，该工程一直毫发无损地继续动工。
华阴官方显然有着诸多委屈，对此一再进行公开回应：此工程是“应急分洪工程”，是实施的一项重大水利工程，目的是“根治南山支流水患”，防洪保安。
华阴市坐落在关中平原东部，秦晋豫三省接合地带。境内秦岭北麓6条南山支流向北入渭，再经渭河汇入黄河。
上世纪50年代，华阴市还是一个人口稠密的小城。1955年7月，中国决定修建的三门峡水库，按建设设计，三门峡水库运行达到设计高程的话，华阴全境将成为淹没区。
1962年，运行不到两年的三门峡水库遗患尽显：渭河入黄高程居高不下，黄河西移夺渭，致使渭河河床不断抬升，华阴境内的南山支流入渭不畅，淤积严重，成为地上悬河。
随后国务院决定，三门峡水库的运行方式由“蓄水拦沙”改为“防洪排沙”，即不按设计要求全面运行，虽然华阴因此免于沦为淹没区，但此后，特殊的地理位置和地势造成华阴南有洪水，中有积水，北有倒灌。2011年前后，华阴对南山支流堤防进行了综合整治，对罗敷河等河道进行了加宽改造。
据华阴市水务局的介绍，由于受三门峡水库滞洪区的制约，境内南山支流设防标准较低，只能防御标准洪水，无法从根本上有效治理。
华阴官方介绍，2003年8月华阴市遭受特大洪水灾害后，就有专家提出在二华(指华阴市和华县)地区建设一个蓄滞洪区，想给超标准洪水找一个出路。而公众质疑占用耕地建造三大人工湖，其实是正在实施“南山支流应急分洪利用工程” 雄心计划中的三个分洪区的建设。
据称，“南山支流应急分洪利用工程”是经陕西省政府常务会议研究批准的建设项目，是全省渭河综合整治工程的重要组成部分，原规划占地20490亩，因涉及部队农场的地块未谈妥，最终，“南山支流应急分洪利用工程”由罗敷河、柳叶河、长涧河三个分洪区组成，总面积为12042亩。工程投资由原7.6亿元调整为5.2亿元。
据介绍，该工程的建设资金，其中一亿元来自省里拨付，一亿元属于省上借给的，其余的由华阴市自筹。
“这是一个单纯的水利工程项目。”华阴市水务局一位负责人回应时代周报记者说，“南山支流应急分洪利用工程”的运行原理是，当十年一遇的洪水来临时，就开闸将水引入分洪区，拦截超标准全部来水，确保支流不决口。
然而，十年一遇的洪水没有来，一期实施的罗敷河分洪区和二期实施的柳叶河分洪区已分别于2012年8月和2013年10月开闸试水运行，“现已全面发挥分洪调蓄作用”。
对此，当地一位不愿具名的水利工程专家评价道，分洪区平时蓄满了水，一旦遇到大的洪水来临，如何接纳超标准的来水？就分洪调蓄而言，这样的安排就是一个失效的水利工程。
上述水利专家进而分析道，即使分洪区不装水的情况下，遇有大的汛情，以投资1.5亿元的罗敷河分洪区为例，设计库容为373万立方米，按罗敷河实测的较强洪峰流速计算，罗敷河分洪区仅仅四个小时左右就可注满，达不到预期的应急分洪功用。
当地村民在联名举报信中引用了业内人士的观点，称华阴的3条南山支流从秦岭峪口至渭河仅6公里之遥，目前河床宽度不足百米，若再加宽100米，当可防范百年一遇的洪水，也占不了多少土地。
治理3条南山支流要耗资5亿多元，还要毁掉1.2万亩的农田作分洪区。“这样的投资效率显得太差了，也太不科学了。”当地有人评价。
“偏题”真相
更多的质疑是，既然号称是一项重大的水利工程、民生工程，为何不走常规的渠道，为何一再顶着舆论的严厉批评，市财政拿大头，而不肯申请国家层面的投资建设计划？
分洪区的设计方案似乎有“偏题”之嫌。虽然华阴官方极力否认建造“人工湖”的质疑，但是在华阴境内，事实上确有一个雄心勃勃的“人工湖”项目正在推进实施中，而这个“人工湖”的选址和目前开挖的分洪区位置重叠。
在周边村民看来，该项目并非什么水利工程，“就是要把良田挖成人工湖”。华阴市商务局一位局长曾告诉媒体记者，分洪区建成后形成的“湖”名为“太华湖”。而华阴的主要领导也表述明确，甚至将根除水害的项目直呼为“太华湖”。称该项目要创新治水理念，变洪水为资源，进而形成西北地区最大的人工湖泊。
2011年4月，渭南市政府与中海集团签约，将在华山脚下的太华湖之畔建设一个“华山太华湖统筹城乡生态旅游度假示范区”(下称“太华湖项目” ) 。
这是一个囊括了大型主题公园、华阴水城、生态人居小镇、超星级酒店、商贸物流金融中心、旅游地产等项目的“超级新城”，预算投资达310亿元，占地面积约80平方公里。
华阴称借太华湖项目的实施拓展城市发展空间，拉大城市骨架，加快将旅游景点由山岳区扩展到平原区，形成“山、城、湖、庙”一体化发展格局，据估算，届时华阴市的旅游人数将突破500万，这将和2011年香港迪士尼乐园的入园人数几乎持平，是深圳欢乐谷入园人数的1.5倍。
多位当地人描述，前年和去年，位于华山车站的户外大型电子显示屏上，每天滚动画面显示：宏大的太华湖呈扇形分布，湖心有假山，四周别墅林立，还有气派的高尔夫球场……这足以令国内“造城热”的翘楚们汗颜。
中海集团是中国建筑(2.97, -0.03, -1.00%)工程总公司在香港上市的全资子公司，成立于1979年，其建筑、地产、基建业务遍及国内外，是香港最大的承建商。
在“新型城镇化”的浪潮下，中海集团早早布局，开始抢滩二、三线市场，与华阴签约华山太华湖项目后，按照中海方面的规划，“华山太华湖”项目涵盖景区、城区、湖区三大板块。
据熟悉当地政情的人士称，除了地方政府的GDP排位赛的作祟外，令华阴快速启动“太华湖项目”的主要推力就是，政府首先能从这个“开篇巨作”中获得巨额的土地出让金。
这个政企深度合作的项目中，华阴将“太华湖项目”的开发权转让给了中海集团，一位知情者告诉时代周报记者，华阴市政府与投资方中海集团所签合同中写明，由政府出手先从农民手里拿地，负责景区的建设和造湖，包括完成基础建设等土地一级开发，帮助开发商解决土地问题，交付净地，后续的中海集团需缴土地出让价款后，再介入二级开发。至于土地出让价款究竟是多少，多位村民称中海集团付给政府的土地出让金为每亩44万元，但这一信息未获官方证实。
中海集团于2011年7月注册成立中海投资渭南有限公司，启动的首期项目为城区板块的建设，不过，目前除了A地块温泉度假、B地块旅游产业配套项目和现代农业示范区开工建设，其余项目则进展缓慢。主要与“政府在前期土地流转问题上不顺畅有关”。
对于参与建设人工湖的质疑，中海投资渭南有限公司表示，长涧河分洪区工程政府有个意图，想让中海以BT(建设-移交)模式来代建，外界对此存有曲解。
人工湖开发涉嫌多项违规
其实，在华阴2014年的政府工作报告中，找不到容易惹事的“太华湖”等敏感词并不令人感到意外。
与此同时，中海集团也在字面上切割与“华山太华湖项目”的关联。华阴市外宣办一位官员称，中海集团于去年底已经退出了“太华湖项目”，跟“南山支流应急分洪利用工程”没有任何关系。
“我们现在也比较苦恼，其实我们做旅游地产依托的是华山景区。”中海投资渭南有限公司对外事务部助理经理张辰星对时代周报记者解释说，最初公司只是拿“太华湖”这个水利工程做了点宣传而已，有关它的具体情况并不了解。
而之所以和华阴签订了总投资310亿元的合作项目，张辰星说，这是因为基层政府喜欢追求数字上的东西，只要能谁给一个大的天文数字，地方政府也乐于扶持。中海集团在华阴打造的是一个对外宣传推介的华山城项目。
即便如此，在另一方面，围绕“人造湖”而推出的高标准建设规划依旧在台面下运行，打造“关中水乡”的梦未做实质改动。
据了解，截至目前，将要把万亩农田淹没湖下的“南山支流应急分洪利用工程”没有取得相关部门的审批手续。渭南市发改委仅对该项目的可行性研究报告予以批复，仅相当于发给了项目的“路条”，而该项目的规划、用地、环评属于未批先建。
而在华阴当地的造城大跃进中，从一开始就步步越红线。
首先是国家对主题公园的限制。早在2003年2月，原国家计委办公厅即下发主题公园项目暂停审批通知，此后，又明确规定，大型主题公园建设需由国务院审批。
“以建设主题公园名义，开发商业房地产项目”，正是主题公园被叫停的初衷之一。知情者介绍，以仍然隐性进行的“太华湖项目”为例，共计80平方公里的占地面积，山麓运动公园、华山论剑主题园等占地很小，而地产和旅游则占到了近一半。
另一红线则是耕地特殊保护政策。根据农村土地承包法律法规和政策的有关规定，耕地流转期内，不得用于非农生产；土地流转要以农民为主体，让农民依法、自愿、有偿地流转承包地，而不是由集体去流转承包地。
华阴市土地流转租赁的合同模板称，村民将自己的承包地流转出租给镇政府或街道办事处，其流转土地主要用于南山支流防汛用地，村民不得干涉南山支流应急分洪利用工程进行。
“很明显，防汛用地属于非农生产，这个带有霸王条款，显然违反了土地承包法规，是采用蒙骗农民的手段圈占土地、进行土地投机的行为。”渭南市一位土地政策专家评价。
融资亦踩红线。而据央行[微博]联合多部委的最新规定，“对高尔夫球场、大型主题公园等国家明令禁止或限制发展的旅游项目，应严格禁止或限制发放贷款。对于可能借旅游项目名义变相进行房地产开发的，应从严审查。”
现行的法规和制度沦为“没有牙齿的老虎”，地方政府这种架空法律的行为不知能否收敛、停歇下来？
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