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易鹏:新城市划分标准推动城镇化提质

来源:搜狐财经 作者:易鹏

  (专供搜狐财经稿件 请勿转载)

    国务院日前批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,《意见》中明确提出要“推进以人为核心的新型城镇化。研究提出城市规模标准。”根据当前新型城镇化的发展情况来看,建立新的城市规模划分标准已经显得格外重要而且迫切,新标准的建立将有利于新型城镇化的精细化发展,有利于二线城市的快速发展。

  对于中国城市的划分标准,自新中国成立以来已经多次变化,总体而言,划得比较粗放而且标准偏小,这主要和当时的城镇化率较低,计划经济色彩较强有关。国家建委于1955年将城市划分为大城市、中等城市和小城市,并规定了大、中、小城市的人口规模,五十万人口以上为大城市;五十万人口以下、二十万人口以上为中等城市;二十万人口以下的为小城市,由此便确立了城市规模划分标准。到1980年,国家建委又修订了城市规模划分标准,增加了100万以上为“特大城市”的等级。1984年,国务院发布的《城市规划条例》又将城市划分为大城市、中等城市、小城市三个等级,对应人口规模没有发生变化。所不同的是,这一次明确了城市人口为“市区和郊区的非农业人口”。 1989年《中华人民共和国城市规划法》颁布,不仅明确了城市是“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”,而且将《城市规划条例》中对“城市等级”、“人口规模”、“人口界定”的表述原样纳入了《城市规划法》,从而具备了法律效力。2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施后废止了之前的《城市规划法》,再没有明确可依据的划分标准,也没有对“城市人口”进行界定。

  当前对于城市人口的范围确定也存在很多模糊地方,市辖区、主城区、行政区域等不同概念统计出来的人口就很容易影响到对城市规模的界定的合理性。比如南阳、保定尽管行政区域人口过千万,但市辖区、主城区人口的规模远远低于这个数据,将其与北京、上海这些主城区、市辖区、市区人口远超千万的城市放在一起,明显容易不合理。为此需要厘清这些概念,选择最佳的标准。从当前情况来看市辖区的优势是有之前统计数据做支撑,劣势是市辖区范围内依旧会有一些没有与主城区相连接的农村人口也在其中。而主城区是指本级城市人民政府驻地建成区及其相连的集体建设用地区域,这区域内的人口应该更准确反映城市人口的精确度规模,问题是当前统计口径需要改变和城市主城区边界需要进一步明确确定。但不管采取市辖区还是主城区概念都比行政区划概念要合理得多。

  当然,对于城市人口中户籍人口和常住人口的不同口径也需要进一步区分,未来必须将常住人口作为最主要的人口指标,凸显城市规模的真实水平。

  当前,我国城市规模等级划分无法可依、概念不清、标准范围过大等问题,已与城市经济社会发展不相适应,对提高城镇化质量造成了影响。为此亟需,对城市标准进行明确,对症下药来推进新型城镇化。为此国务院提出要“推进以人为核心的新型城镇化。研究提出城市规模标准。”就是这种用意。

  当前情况下,推动城市标准的划分,应该是朝着提高标准、细分、扩编的角度去推进。在当前情况下,有必要从以前的特大、大、中、小这四级增加一个超大城市标准。这个超大城市对应就是国内的一线城市或一线半城市,可以将其标准定为800万以上市辖区或主城区常住人口,从目前来看达到这个标准的城市不到10个。而特大城市的标准可以上提到300万以上到800万市辖区或主城区常住人口这个空间,也基本上国内的二线城市为主,城市数量在30多个。大城市的标准提高到100万以上300万以内主城区或市辖区常住人口,这个数量2010年的数据是103个。中等城市可以明确为20-100万人口之间。5万到20万主城区或市辖区常住人口可以明确为小城市,其中对于镇区人口5万以上的建制镇可以明确为市。

  这样划分的好处在于,对于中国城市的精细化程度会更高,城市的数量也可以从目前的658个扩大到更多,最主要的可以精细化、针对性的推动城市发展。这样对于之前要严格限制的特大城市人口,可以缩小到的到800万以上市辖区或主城区常住人口的超大城市,这些城市数量极小,主要是北京、上海、广州、深圳、天津等这些大家公认的一线城市,这符合当前需要疏散这些超大城市功能的趋势。而对于数量较多,100万到300万的大城市,尤其以300万到800万的特大城市,可以采取与超大城市不同的管理办法,适当提高其人口聚集和产业聚集能力,成为城市群的龙头城市,这对当前的二线城市是一个重大的利好和发展契机。而对于5万到20万的小城市而言,由于推动更多镇区人口过5万的镇改市,有利于增加中国城市的数量,有利于提高这种镇区人口大镇的发展水平,从而夯实中国城市的金字塔结构,构筑出以城市群为主体形态的新型城镇化发展道路。

  (作者系国际金融论坛城镇化研究中心主任)

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