文/刘勇
2014年4月16日，欧洲议会与欧盟理事会通过并发布了有关航空减排新政的第421/2014号条例（自2014年4月30日起生效）。该条例的核心内容是，自2013年1月1日起至2016年12月31日，所有来自或飞往欧洲经济区（包括欧盟28个成员国与挪威、列支敦士登、冰岛）之外国家的航班不被强制要求参与欧盟航空碳排放交易，也就是说，欧盟航空碳排放交易在2016年底前只适用于欧洲经济区内部的航线。对于欧盟来说，这无疑是不得已作出的一个重大妥协，因为航空碳排放交易的适用范围与减排效果至少在今后三年内将“严重缩水”，相当于对外国航空公司予以集体豁免。那么，欧盟为什么要通过这样一个“缩水版”的航空减排新政呢？
一方面，欧盟航空减排新政与国际民航组织（ICAO）去年通过的一项决议密切相关，是在国际压力下作出的重大让步。2013年9月在加拿大蒙特利尔召开的ICAO第38次会员国大会通过了有关航空业应对气候变化的第17/2号决。该决议并没有如欧盟预期的那样提出一个明确的可执行的减排方案，而只是为ICAO2016年通过一个系统的国际航空业温室气体减排方案设计了一个路线图，并特别强调（第16条）：国际民航业中的市场导向减排措施（MBM）必须遵循自愿与适当顾及不同国家情况的基本原则。因此，该决议是对欧盟企图单方面实施的区域性航空业减排计划的沉重打击，因为依其规定，外国航空公司对欧盟碳交易体制的参与必须建立在自愿和达成相关协议的基础上，欧盟不得强迫其参与，同时欧盟还应对来自发展中国家的排放量少的航空公司予以豁免。既然当前阶段中、美、俄等航空大国不可能就碳排放交易与欧盟达成协议，甚至中美已经明确禁止或授权政府禁止本国航空公司参与该交易，那么欧盟只能做出重大让步，限制航空减排政策的适用范围。
另一方面，欧盟航空减排新政的出台还反映了欧盟内部各利益集团的激烈争论与艰难妥协。围绕航空减排的争论不仅发生于欧盟各立法机构（欧盟委员会、欧洲议会与欧盟理事会）之间，而且还存在于欧盟航空业内部。
欧盟委员会于2013年底向欧盟理事会和欧洲议会提交了修改航空业碳排放交易制度的立法建议。与以往相比，新方案作出了一定的让步。例如，新方案建议将碳排放交易制度只适用于欧洲经济区领空内的航空排放，也就是对飞机从域外机场起飞至进入欧洲经济区领空前以及飞机离开欧洲经济区领空后至域外机场的温室气体排放量均不作约束。印度和美国官员随即对该建议表示反对，认为该方案与ICAO的决议完全背道而驰，并主张ICAO应进行干预。代表全球航空公司行业利益的国际航空运输协会（IATA）则表示“十分震惊”，指责该建议不仅违反了ICAO禁止采取单边减排措施的要求，易引发政治冲突和贸易战，而且其可操作性也颇令人怀疑，例如很难精确计算一架飞机进入欧洲经济区领空后的实际排放量。
对于外界批评，欧盟委员会最初的态度十分强硬，强调欧洲各国对其领空享有完全的、排他的主权，外国航空公司在该领空内的温室气体排放自然也应受到管制，其主要依据就是《芝加哥公约》第6条。欧盟委员会的立场受到了欧盟议会环境委员会的支持。但是，关注行业利益的欧洲议会交通委员会认为，碳排放交易只应适用于欧洲经济区内部的航线，否则将有可能遭遇他国的报复措施。欧盟理事会中的英、法、德三国则受到了中、美、俄等航空大国的政治压力，且在空客飞机的销售上有重大利益，因此主张将航空减排的“停摆期”延长至2020年—国际社会预期ICAO达成的全球性航空减排协议将于2020年生效。
此外，欧洲航空公司协会（AEA）赞同只将欧盟内部的航线纳入碳排放交易，因为“这降低了引发国际冲突的风险，同时也遵守了航空减排应寻求全球性解决方案的基本原则。”AEA旗下有英国航空、法国航空、汉莎航空、瑞士航空、DHL等30家巨头，在欧盟境外经营着大量的客货运国际航线，因此担心过于激进的政策易遭致他国的报复。而代表欧洲内部航线利益的欧洲低成本航空公司协会（ELFAA）持相反立场。ELFAA旗下有易捷航空、瑞安航空等10家低成本支线航空公司，主要经营欧洲境内的航线。它认为豁免外国航线将构成对欧洲航空公司的歧视和不公平待遇，同时还令人怀疑欧盟应对气候变化之承诺的真实性。它主张所有进出欧盟的航班都应强制参与碳交易，至少这些航班在欧盟境内的排放应受到约束。
值得庆幸的是，各方力量终于在2014年4月30日之前达成了妥协。因为这是2013年“停摆”决定的截止期；一旦错过这一时间，欧盟将自动恢复执行“完整版”的航空排放交易制度（第2003/87号条例），即所有进出欧盟的航班都应强制参与碳交易，由此可能引发的国际冲突与贸易大战殊难预料。
（作者为浙江财经大学副教授）（编辑 王世玲）
作者：刘勇
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