南水北调工程三个遗憾

　　要妥善解决南水北调通水后可能出现的运行管理问题，必须做到水量和水质管理“双管齐下”、机制与体制革新“两措并举”

　　许新宜/文

　　南水北调一期工程即将全部建成，对北方受水地区来说，这项工程主要有两重作用：一是大幅度提高供水保证率，有力支撑当地经济社会可持续发展，尤其是城镇化发展；二是把当地水资源解放出来，返还给农业与生态。

　　与此同时，因南水北调工程属于跨流域水资源开发和利用，也可能导致水事、污染纠纷，乃至引起不同地区间的互相指责，类似例子在全球范围内都是数不胜数。以曾受到严重污染、被称为“欧洲下水道”的莱茵河为例，各流经国家经近半个世纪的共同努力，最终才构建起良好的治理机制，成为治水典范。

　　跨流域水资源问题之所以难以解决，不仅仅因为它存在复杂的技术问题，更存在复杂的社会与环境问题。对我国来说，这个问题的社会与环境属性则更加明显。目前我国尚没有建立水权制度，人们通常都把历史惯例视作“水权”和“排污权”，很难根据经济社会可持续发展的实际需要改变占有共享水源的比例和消减排污量的比例，所以时常为此引发各类水事与环保纠纷，有时还发生武力械斗事件。而一个流域的上下游，左右岸要共享良好的水资源，就必须建立恰当的管理体制和合理的管理机制，以实现共同繁荣。

　　若要妥善解决南水北调通水后可能出现的运行管理问题，必须做到水量和水质管理“双管齐下”、机制与理念革新“两措并举”。在南水北调总体规划之初，就已确定了“政府宏观调控，市场机制运作，企业化管理，用水户参与”的建设与管理总思路，但因一系列复杂因素，在南水北调工程总体规划中存在三个需要弥补的遗憾，即管理体制、管理机制和生态环境保护。它们已成为一期工程投入运行阶段的主要问题。

　　关于管理体制

　　供水工程提供的具有一定保证率、符合用水质量要求的水是商品，这种观点已取得国际认同。但是，水市场不同于一般商品市场，也不同于交通、能源、通信等基础产业市场，其市场机制不完备，需要政府发挥重要作用。

　　此外，还由于存在水文循环与水资源循环规律以及水资源的不可替代性，实现水资源统一管理，寻求以政府为主导，逐步建立和规范南水北调供水的准市场 “游戏规则”，就显得十分重要。

　　在规划设计南水北调工程管理体制时，这也是基本的思路。其核心是既加强政府的宏观调控，实现水资源的合理配置，建立产权明晰的现代企业制度，依法协调各方的利益关系，还要建立民主协商和用水户的广泛参与制度，逐步完善“准市场”的水资源配置机制。

　　但在南水北调工程总体规划的整个过程中，由于受当时的认识所限，对一系列关键问题并未能给出良好的设计方案，至今仍存在着遗憾：

　　首先，管理体制的重点问题在于，南水北调工程的运营管理由谁来管、管什么、怎么管？尽管在国务院今年颁布的《南水北调工程供用水管理条例》第四条、第五条和第六条给出了原则规定，但实施起来依然存在一些问题。具体来说，东线、中线自身如何管理？加上西线后，它们彼此间又应是一种什么样的管理关系？

　　当初在进行南水北调工程总体规划时，提出通过东中西三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，逐步构成以“四横三纵”为主体的中国大水网。这样的总体布局，有利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局，对协调北方地区东部、中部和西部可持续发展对水资源的需求，具有重大的战略意义。这也说明东中西三条线是放在一起进行综合考虑的，彼此间存在必然关系。

　　但由于涉及到有关部门、相关地区之间的利益关系以及一系列极其复杂的因素，这些问题仍没有较明晰的答案。

　　有关管理体制的第二个问题是，南水北调工程到底是经营性质还是公益性质？在南水北调工程总体规划阶段争论比较激烈，最后折衷为半公益性质，也就是说既有经营性一面，也有公益性一面。现在看来这种定性后患无穷。如果是经营性项目，其管理体制就应当坚定不移地执行现代企业制度，如果是公益性项目，则应当坚持非营利目标。

　　我赞成把南水北调工程定性为公益事业，有以下两点原因：一、尽管说向城市居民和工业企业供水具有经营性质，但如果从可持续发展的角度考虑，控制水价过快增长，有利于活跃投资环境，也有利于改善生态环境。而水费损失完全可以从增长的税费收入得到弥补；二、农业与生态用水价格承受不了高水价。华北平原地区是我国三大粮食基地之一，如果南水北调工程能够肩负干旱缺水时期的供水任务，必将大大提高国家的粮食安全性。对南水北调工程水价给予合理的抉择，需要国家从长远发展战略考虑衡量。

　　若南水北调工程为公益性项目，将其视为国家置办的“家底”，能够为北方缺水地区奠定坚实的供水安全保障，有利于促进当地经济社会可持续发展，有利于改善生态环境，有利于实施可持续发展战略。事实上，公益项目中通常有经营性内容，经营项目里存在公益属性，就看根据什么战略来定性了。

　　除此之外，南水北调工程的供水（简称南水北调水）要与受水区当地水资源联合调度运用，以此充分发挥工程的经济效益、社会效益和生态效益，但这方面目前的进展也并不理想。

　　总而言之，如果缺乏明晰的南水北调工程管理体制，将至少带来两重困扰：其一， 产权不清，责任不明；其二，经营难善，公益难办。

　　关于管理机制

　　第二个遗憾是南水北调工程的管理机制问题，其中最主要的问题就是南水北调水的价格形成机制。

　　南水北调工程财务收入为供水水费，合理的水价政策是保证工程良性运行的关键。所以在确定南水北调工程的供水水价时：首先，应严格按照“还贷、保本、微利”的原则制定水价标准，特别是在还贷期，水价必须满足还贷要求，避免国家和工程管理单位背上包袱。其次，要根据工程实际运行成本的变化情况，适时调整水价（如果投资方主动放弃收回投资的权益，或者国家实行贴息贷款政策，水价有可能降低一些）。除此之外，还应充分发挥水价的杠杆作用，以此提高全民节水意识、促进全社会节约用水和防污治污。

　　在国务院颁布的《南水北调工程供用水管理条例》中，明确了运行调度机制、水质保障机制、用水管理机制以及相应的法律责任。而对于南水北调水如何定价、水费征收与管理等问题，条例本来应该有专门一章进行规定，但因为涉及到非常复杂的关系，很遗憾只是做了另行规定的说明，这会带来一系列问题：

　　首先，由于目前没有公布南水北调水的价格，所以出现了一些不靠谱的推测。其中有一种说法是：南水北调工程一立方水的供水成本高达20多元，价格可能还会更高，不如搞海水淡化便宜。

　　这个数字的确存在，但不是供水成本，而是单方水投资。单方水的投资主要是用于工程方案比选的经济指标，这个概念，跟水价没有任何关系。南水北调中线一期工程多年平均年调水95亿立方水，总投资大约2000多亿元，平均下来是单方水的投资约20多元。但水价是水价，不是单方水投资，就像人的体重与身高不能相比的道理是一样的。

　　根据我对全国近百项调水工程的研究分析，发现单方水的投资与水价之间存在一种统计关系，即单方水的投资的10％接近于工程水价。这样分析下来，中线水的价格大概是2元多，远低于海水淡化的价格（关于海水淡化问题还值得一提的是，它除了价格较高以外，还存在其他卫生、心理等因素，不宜长期作为饮用水水源）。

　　其次，还有一个非常突出的问题，即南水北调工程总体规划提出的“相机补水农业与生态”的费用如何分担？

　　无论东线还是中线，除了规划规定承担的农业与生态供水任务以外，依然存在重要的农业与生态补水任务。当华北平原地区发生严重干旱，恰逢丹江口水库入库水量丰富，国家需要通过东线和中线工程向数亿亩受干旱威胁的农田供水，这部分费用谁来分担？为了逐步恢复华北平原地区地下水资源，利用沿线天然河道适时适当回补地下水，这个费用又如何结算？还有，涉及晋、豫、冀三省的漳河流域水资源十分短缺，当地老百姓为了争水，曾经发生了武装械斗，死伤过人，如果国家能够为他们提供一些必要的优惠水，不仅有利于社会稳定，更有利于经济发展，改变贫穷落后面貌。

　　这些事情都明显具有公益性质。如果把南水北调工程定性为公益性项目，这个问题就可以迎刃而解。而这并不是说不要发挥水价的杠杆作用，对于城市居民生活和工业供水需要水价的杠杆作用，对于农业与生态用水需要公益性补贴政策，这就是南水北调工程的经营与公益双重性。

　　目前水价之所以尚未能确定，有三个棘手的因素：其一，目前整个工程还没有最终完工，投资也没有完成。应以何种投资量计算成本、推导价格，都是问号。只有在工程投资余额有限，或者说剩余投资量可以得到量化之时，才可能为制定水价确定核算基础；其二，南水北调建设过程当中的移民费用、工人的工资费用等，因为没有形成实物资产，后期也就没有办法进行折旧；其三，可变因素比较多，需要根据城市居民和工业企业可承受水价制定定价机制。

　　如果说兴建南水北调工程的目的是给老百姓办好事，降低水价的途径比较多。比如投资方可考虑不收回投资，老百姓交水费只是交了工程的运行维护费；原来测算水价是按照控制在投资的5％－6％的微利考虑的，如果投资方同意，这部分利润也可以不要；可不提取工程折旧，或者延长折旧时间，或者降低折旧额度；作为基础性工程和民生工程，国家可安排一定的运营补贴。如此一来，水价可以变得相对便宜，使水价维持在一个用水方能够承受的范围之内。

　　随着南水北调水逐渐进入城市供水体系，应借此机会建立起统一的水价形成机制。要实行用水定额管理，超定额用水累进加价，以促进节水；要根据供求关系和供水、治污成本的变化及时调整水价；要依法管理水价，按照同一用户同质同价和不同行业不同水价的原则，进行科学管理。这将有利于大幅度减少甚至停止超采地下水，遏制因严重缺水引发的日愈恶化的生态环境并使其逐步得到修复。

　　关于生态环境保护

　　南水北调工程总体规划还留下了一个与生态环境保护有关的遗憾，不能说对此不重视，但重视程度的确相对不够。

　　在生态环境领域，对南水北调工程的受水区而言，衡量其调水成功与否的关键标准有两个：其一，在于城市挤占农业和生态的水量能否按时按量返回，其二，是已被严重超采的地下水能否得到有效控制并逐渐恢复，达到实行水资源战略储备的目标。

　　而对南水北调工程水源区而言，判断生态环境问题是否发生或者加重，也有两个要素：其一，水源区生态水文过程是否发生重大变化并且是不可逆转的变化，也就是说河道里的水在年内的变动是否异常；其二，是否对其经济社会可持续发展产生严重影响。现在有人说，把我们的水调走了一部分，环境容量降低了，水污染加重了。这种看法有些偏颇。无论调不调水，河道都不是用来排污水的。

　　有一点需要特别说明，人们常说“一江春水向东流”，河道里的水就是这样周而复始，你用不了的水就流走了。跨流域调水实际上是改变了部分水的流动方向，本来是向东流的，现在向北流了。只要控制在科学合理的调水范围内，对下游地区通常不会产生大的危害。上世纪50年代美国修建的加州北水南调工程，规模也相当大，基本保证了洛杉矶地区半个多世纪的用水安全。

　　为解决生态问题，南水北调工程专门请环境保护权威研究机构完成了必要的环境保护规划工作，并且组织实施了两个专项工作：一是东线工程治污规划，一是南水北调工程生态环境保护规划。东线工程去年已经通水，基本实现规划目标，全线达到国家地表水三类水质标准，成效斐然。过去一直担心东线水难以达到三类水质的天津市，现在也开始考虑要东线水了。

　　但还是存在一些遗憾：

　　第一，当时高度关注中线调水对下游地区的生态环境影响，为此安排了近百亿元资金，在汉江下游修建四项工程，尽量减免可能对其造成的不利影响。但与此同时，却忽略了加强上游地区生态环境保护和水土流失防治工作。好在这个问题现在国务院专门安排了规划资金，相应的具体工作也正在展开。

　　第二，由于严重缺水，受水区的超采地下水问题相当厉害，从上世纪80年代到现在，华北平原地区水资源亏损已经持续了30多年，地下水超采累计超过了1000亿立方米，可以说把子孙后代的水都消耗殆尽了。在南水北调工程总体规划过程中认识到了这个问题的严重性，但没有规划相应的措施。现在水利部已组织相关省市编制了南水北调受水区地下水压采规划，正待国务院批准后组织实施。

　　第三，由于当时东线工程沿线地区水污染严重，对其给予了高度重视。由于中线工程采用全封闭全立交的输水方式，对其水污染防治工作重视不够，现在看来还是存在一些问题。

　　第四，没有规划建立完整的生态环境监测系统，目前仍然没有解决。生态环境监测系统可以说是水利工程的保健医生，随时跟踪影响工程或者被工程影响的生态环境要素，发现问题可以及时制定解决方案。三峡工程在这方面一开始也没有设计，后来抓紧规划建设，现在已形成了比较完善的生态环境监测系统。

　　第五，也是最重要的遗憾，是没有规划建立生态环境保护机制。应当本着受益地区补偿水源地区的原则，建立生态环境保护机制，特别是丹江口库区涉及的五个地级市，为了保护好水库水质，实现“永保一库清水”，它们付出了很大的代价，经济社会发展受阻，中线沿线受益省市有义务补偿它们。这个问题需要采取对口支援或者在水价里包含补偿费的方式予以解决。

　　在这个方面，福建泉州是一个比较好的例子。泉州在其主要水源地晋江流域建立了良好的上下游生态补偿机制，每年市政府和下游各受益区县向上游地区补偿近亿元资金。这些资金被用于包括水污染治理、饮用水水源地保护、水土保持、生态建设等工作。

　　为保证南水北调的水质和水量，受益地区该不该给水源地区补偿应由国家判断，由国家主导尽快建立相应的生态补偿机制。而各相关利益方也都要做出贡献，否则良好的生态环境保护机制很难形成，也就无法实现共享发展机遇的最终结果。

　　作者为北京师范大学水科学研究院院长、水利部南水北调规划设计管理局原局长，本文由本刊记者焦建采访整理而成