管清友：户籍改革将重新划分城市规模标准

　　户籍制度改革无疑是解决大量农业转移人口“半城市化”现象，促进其真正融入城市的重要一环。近日，这项持续推进的改革终于有了“破冰”之势。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文近日在 “新型城镇化与流动人口社会融合论坛（2014）”上透露，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）历经4次审议均原则性通过，接下来在经过适当修改后，不日将对外公布。

　　据陈锡文介绍，《意见》明确了三个原则，即优先解决存量，让进城时间长的人口落户；在不同类型城市实行差别化落户政策；针对流动人口管理的居住证制度还将长期存在。有业内专家表示，这意味着长期以来城乡分割的户籍管理二元结构将有所改变。未来除特大城市之外的地区，户籍制度的放松将是大势所趋。

　　城市规模划分标准将重新制定

　　十八届三中全会以来，中央多次强调，户籍制度改革要实行有区别、有分类的户籍政策，即差别化落户政策。对于“差别化”的总体政策要求，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的表述是：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　而此次《意见》的出台，有望让各类城市的划分标准与时俱进。据陈锡文在上述论坛上透露，中国原有的城市规模划定标准已经不能适应城市发展和管理要求，《意见》将重新制定城市规模划分标准。

　　中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌接受中国经济时报记者采访时认为，重新制定城市规模标准抓住了户籍制度改革的要害，这有助于提高农业转移人口进城的积极性和城市管理者吸纳这些人的积极性。同时，城市标准的划分背后实际上是未来国家、地方财政体系改革的一个重要依据，因为这与国家赋予城市的财政权力、地方政府的管理权限和部门编制等问题都是挂钩的。

　　“城市的现有人口规模和潜在的人口规模是不同的问题。”马庆斌强调，比如，一个城市有40万人口，但是，这座城市通过努力吸引产业、扩大公共服务能力，人口可能会扩展到50万，这就需要一个动态的政策评估和激励机制。但是，也不能让一些本来就没有能力承载过多人口的城市，为了成为大城市而过度吸纳人口。

　　“很多城镇的‘个子’长高了，‘衣服’需要换新的了。”马庆斌认为，原有的以20万、50万和100万人口来划分城市标准已经不适合经济社会发展的现实，因为在东南部一般的小城镇都已有30多万人口，这个时候，城市的权利还是按照小城镇标配，无法完成社会和经济管理工作。

　　盘古智库城镇化首席研究员、国际金融论坛城镇化研究中心主任，盘古智库学术委员易鹏接受本报记者采访时表示，目前很多县的人口、产业支撑已经有一定的规模，重新设立城市规模标准有其必要性。他建议，重新划定的标准应该更加细致，要根据市区人口来设定，比如，设定人口规模在800万以上的城市为超大城市；特大城市人口规模应在300万—400万；大城市人口规模在100万。至于50万、20万人口规模的城市，则为四线、五线城市。

　　户籍制度改革正稳步推进

　　6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《意见》，会议在推进户籍制度改革的同时，也强调了“要指导地方尊重客观规律，尊重群众意愿，不搞指标分配，不搞层层加码”，强调户籍制度改革“是一个十分复杂的系统工程”。

　　结合陈锡文对即将出台的《意见》的透露，可以看出此次户籍制度改革的推进依然是坚持稳扎稳打、因地制宜地稳步推进。

　　从落户的次序上来讲，可以明确的原则是，要优先解决存量，让进城时间长的人口落户。对此，易鹏认为，现有的2．6亿农业转移人口中优先要解决在城市拖家带口，有工作或者加入社保，进城时间长，很好地融入城市生活的人。在城市类别上会实行差异化政策，落户的背后就是公共服务的一致性，对于有些城市来讲难度就比较大。所以中小城市门槛可能降低一些，北京这类特大城市的门槛会相对较高，但不能完全不让人进来。

　　此外，陈锡文还进一步表示，在推进户籍制度改革的过程中还有诸多问题需要注意。比如，彻底放开小城镇、小城市户籍，但是由于小城镇、小城市留守儿童和老人居多，应该考虑到落户条件的设置是否还需要有稳定就业和社保缴纳条件。而大城市在考虑社会管理、公共服务成本等问题时，要考虑根据连续居住的年份以及社保、就业情况制定落户管理办法。

　　陈锡文称，城镇化过程并不是解决所有人都到城镇落户，居住证制度在今后还将长期存在，未来将逐步把自由迁徙的权利交给群众。

　　马庆斌认为，户籍制度改革要顺势而为，要遵循经济发展的规律。当前和未来一段时期，中国的经济转型的内在需要是把更多的劳动力稳定在城市，这不仅仅是公平的需要，也是经济发展到一定阶段以后的需要。

　　“户籍改革的难点在于如何在推行基本公共服务均等化的同时，不减少原有居民的福利，也就是‘帕累托改进’的问题。这就需要循序渐进，也需要将个人的贡献与其享受的福利结合起来，这就是说既要避免高福利国家出现的陷阱，同时需要尽快把农业转移人口应有的福利补偿上来。”马庆斌表示，此外，户籍制度改革背后，需要在土地改革、城乡住房等方面都进行统筹，让农民手里的财富转化成现实的资本，以此服务于其身份的平稳转化。

　　易鹏表示，新型城镇化规划中到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标，实质上就是实现这些农业转移人口公共服务均等化，难度可能比较大，但是总体来看，正在扎实有序地推进。