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叶青为何点赞公车改革

来源:第一财经日报 作者:秦夕雅 郑娜 薛丹丹

  从1993年的东莞市沙田镇率先尝试取消领导干部公务用车算起,至今逾二十年。公车改革先后在全国多地试点,但始终未曾取得实质性的成功。

  车改试点级别低、标准不同、遭遇阻力大、易倒退等问题,使公车改革处于雷声大雨点小的状态。持续的“车轮上的腐败”饱受公众诟病。

  十八大以来,“八项规定”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列规定均对公车管理作出了明确要求,成为本轮公车改革的前奏。

  本月16日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》,并率先从中央和国家机关推进车改。公车改革大幕全面拉开。

  被视为20年来最具体的本次车改,规定的范围是中央和国家机关在编在岗司局级及以下工作人员,和地方地厅级及以下工作人员。

  但上述文件也给予了地方上一定的操作弹性,提出如“确因环境所限和工作需要不便参改的,允许以适当集中形式提供工作用车实物保障,但须严格规范管理,不得再领取公务交通补贴”。

  这场车改战役是否能够最终取得公众的信任与认可?处在风暴中心的公务员又应怎样正视这次改革?为此,《第一财经日报》专访了中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长叶青,北京大学法学院副院长王锡锌教授和国家行政学院教授竹立家。

  与大势相吻合

  第一财经日报:在你看来,这次车改跟过去二十年的车改有什么不同?为什么我们可以相信这次公车改革会取得一个比较好的成果?

  竹立家:首先,本轮改革最大的不同,就是改革氛围比较好。不仅契合了反腐的高压态势,同时与国家改革的大势吻合。其二,方案操作性较强、具体化程度较高。再次,改革本着社会化、市场化、货币化的原则,方向正确,在执行方面阻力相对较小。第四,尺度适度,给予了地方改革空间,根据各地的不同情况上浮,这对于推动改革实施非常有好处。

  叶青:这次是改革力度(历次公车改革中)最大的,从过去公车改革“由下至上”的方式发展为“由上至下”,从而增加车改力度。我对这次车改方案比较满意。

  值得一提的是,方案中明确,地方可以根据中央的标准上浮30%~50%。将中央车改和地方车改统筹起来,并考虑到地方干部的工作强度和客观需要。因此,我认为这是比较彻底的改革。

  日报:就公车改革而言,政府工作人员既是公车制度改革的执行者,也是监督者,同时在一定程度上,也是原有公车体制的既得利益者。如何实现自我削权、自我监督呢?

  王锡锌:这主要是公开的问题,而不是自我监督。总结过去公车改革的问题,主要问题在于改革“内部化”。但是现有的改革方案,以车补标准为例,中央已经设定了“游戏规则”,中央要监督,这就并非自我监督了。

  其二,将改革的方案、推进、结果都公开,会形成广泛的社会监督;同时,完善机制、保障媒体和民众实现监督,打破改革暗箱操作的可能性。

  竹立家:一方面,要重视公众和公众舆论的作用,使其在公车改革进程、过程和效果等方面实现监督。本轮公车改革的推动,重要原因之一就在于公众和公众舆论的压力而不得不做,同样,下一步公车改革能否取得实效,公众和公众舆论是重要的监督方。

  另一个方面,内部监督同样重要,例如纪委等监督机构要发挥作用,对一些顶风而上、对中央公车改革阳奉阴违,或者是打擦边球的人或行为,坚决查处。

  叶青:从理论上来说,公车改革如何改,应该归人大管辖范围,由人大安排资金怎么用,所以它有权力来确定公车改革。

  但我国的实际操作中,是由最高党政机关来确定,即中央确定政策、地方执行的方式,这就能解决一些监督的问题。过去地方制定车改方案,五花八门。而在“八项规定”之后,中央推出这一强有力的车改方案,具有很高权威性,要求从上到下贯彻下来。

  车改难度在地方

  日报:尽管从文件上看,本次车改的力度大,为什么舆论仍有观望情绪?原因有三:第一是执行问题,文件能否落到实处;第二是督导是否到位,是否有相应的督导措施;第三是,一旦出现问题,能否问责,后续能否明确担任问责职能的机构。对此,你有何建议?

  王锡锌:改革的纲要出台后,大家有一些观望或者一些质疑,可以理解。但是要明确,所有的改革,都没有旁观者,不能抱着一种看热闹的心态看改革。

  这次中央公车改革方案有几个特点。第一,改革的基本原则很明确,即节约公共财政;第二,改革方案有具体措施,涉及车改的级别、涉及公车的范围等都比较具体;第三有改革时间表。从这三个角度上讲,改革的基本原则、具体措施、时间表都明确,所以应该说这次改革就力度来说是非常大。

  至于落实问题,的确存在一些障碍,难度最主要在地方。根据方案的划分,副部级以下都要取消一般的公务用车。但同时,方案也明确,“确因环境所限和工作需要不便参改的,允许以适当集中形式提供工作用车实物保障”,这一弹性考虑到各地具体情况,寻求改革最快落实而不变味的途径。

  接下来首先要做的是,各省要出台具体的细化方案。中央和地方情况有所差别,这一差别如何得到保证,使得方案既能满足地方实际情况又能落实改革,考验地方政府的智慧。

  叶青:目前只有方案和指导意见公布,而配套的措施,我认为后续会很快出来。这一配套措施,可能会由中央机关来制定,地方沿用;也可能是各地纪委来制定,但不管谁制定,在“八项规定”等一系列严厉的规定之下,应该会有比较好的结果。

  目前看,有几个问题比较敏感。第一,官员会不会拿超标车补,这在审计、财政等监督制度里应该得以体现;其二,公车取消后,有的人可能会找企业借车,我称之为“私车公用”,应该在制度建设上对这一情况加以防范。

  “各自为政”难以持续

  日报:公车改革是为了杜绝车轮上的腐败,前提应该是不要影响政府的工作效率,但是在公车改革中涉及到公务员的自身利益,如何保障不影响公务人员的工作心态和效率?

  王锡锌:首先,中国公务员的心态本身是需要调整的,过去官民关系带来了很多问题,所以现在公务员本身需要调整。第二,信息越来越公开,民众监督权、知情权等意识越来越强,这也构成了对公权力的制约。第三,取消一般公务用车,并非不考虑公务员的实际需要,未来将采用车补,或者用车的社会化等方式来满足必要需求,因此,公车改革对公务活动不会产生很大影响。

  竹立家:我认为,后续还有措施或手续来规避可能出现的这类问题。在组织制度、绩效考核等方面加以规定。大部分官员对公车改革还是拥护的,个别官员有消极怠工的情绪和行为,也会有应对的措施。

  日报:回顾我国公车改革20年,在杭州、广东等多地均有试点,但最终多以搁浅告终。2003年,全国政协委员关于公车改革的提案就引发热议,由此出现了2004年前后的全国性公车改革高峰,但依然没有取得好的成果。在你看来,过去20年的公车改革,哪些经验值得本轮改革引以为鉴?

  王锡锌:这次公车改革与过去完全不同,过去试点主要是地方的自主行为。但全国是一个整体的系统,地方试点是局域性的,改革成果可能反弹,改革的标准也难以统一并推广。事实上,地方公车改革的成功经验比较少,最主要问题就是地方存在“孤岛效应”。

  举例说,一个地方试点,领导在此地参加车改拿了钱,其后再到别的地方又可以享受公车,既拿钱又有车。因此,将各地分隔开的改革难以成功、效果比较差,这也是为什么我们过去一直呼吁公车改革必须要自上而下、进行顶层设计,规定公车改革的范畴、改革标准、改革措施等。

  这也是这次改革与过去最大的不同。顶层设计、自上而下,有明确的原则和具体措施等。

  叶青:各个地方各自为政,改革层级比较低。根据现有的经验,区域性、小范围的公车改革很容易出现倒退。

  现在方案确定按照官员级别发放车补,尽管很多人反对,但是各地基本采取了这个办法,这次中央的改革也不例外。但是车补金额上,中央根据自己调研的结果最终确定了目前的“5”、“8”、“13”方案(科级以下每人每月500元,处级800元,司局级1300元)。

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