韦森：新一轮财税改革主要解决哪些问题

韦  森

        韦森谈财税系列之一：新一轮财税改革主要解决哪些问题　

        目前讲财政体制改革，实际上包含了两个话题：一个财税体制改革，一个是政府预算管理制度的改革。预算监督管理制度，到底是在财税体制改革——即财政部门所推动的经济体制改革中来进行？还是在政治体制改革——即社会主义民主政治制度建设中来进行？二者是否是一回事？如果是后者，二者又是如何配合和协调的？政府预算管理监督制度，是否已列入近期的改革日程？

　　一直到最近，中国政府领导人讲的预算管理制度改革，还是在财税体制改革意义上讲的，而不是放在政治体制改革即社会主义民主政治建设意义上来讲的。本文着重在后一种意义上探讨政府预算管理制度改革，即人大对政府预算的监督制衡与中国现代国家制度建设及国家治理体系现代化的问题。而这一点，尽管在近期经济体制改革“首要任务”的“财税体制改革”的内容中部分提到，但到目前为止好像还没有列入中国政治体制改革的议事日程。

　　政府预算管理制度建设，与目前要实施和推进的财税体制改革，是两个概念，它们有关联，也有区别。财政体制改革是对经济体制改革讲的，针对中央和地方政府间财政关系的调整和改革税制结构。预算监督体制改革是从民主与法治建设讲的。它们是两个东西，尽管二者密切关联。

　　先从财税体制改革来说，由于目前《深化财税体制改革总体方案》还没有公布，具体如何改，我们还无从确知，也很难加以进一步深入的讨论。但是从《决定》中的“明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性”提法来看，这一改革的大致原则已经确定了。由此来看，这两年乃至未来五年要推进的国家财税体制改革，至少要牵涉以下几个方面的问题：

　　首先，重新调整中央与地方政府的事权与财权（支出责任）关系。自1994年分税制改革后，随着经济增长尤其是政府财政收入的超高速增长，中央政府的财政收入份额越来越大，而地方政府的支出责任则越来越重，随之地方政府的负债也越来越重。这种“支出责任在下，财力分配在上”，中央和地方乃至与市县基层政府间财权（楼继伟部长称作为支出责任）与事权的不相匹配，成了近些年来被诟病的现有财政体制的一个主要问题。根据这种情况，如何改革各级政府间的财政收入权力、支出责任和事权的财政关系格局，成了这次财税体制改革的核心问题。且不管叫它各级政府间的财权也好，支出责任也好，关键在于政府税收和其他财政收入的份额在中央和地方政府之间如何分成，更牵涉到明确各级政府财政支出的事权问题。其实，无论是中央政府财政收入在未来的财政体制份额中增加还是减少，都牵涉到中央和地方政府的利益博弈，也改变着中国国家治理的基本制度结构，并牵涉到目前由地方政府推动的中国经济增长方式的转变，因而可谓是一项极其艰巨复杂且牵涉到各方利益的重大国家制度和治理体系方面的改革工程。

　　其次，现行政府财政收入结构和税收结构不合理，急需改革。据财政部门的有关统计，自1994年实行分税制改革以来，税收收入占全国各级政府全部收入的比重逐年下降，从1994年的98.3%下降到2012年54.1%，相应地非税收收入占全部政府性收入的比重已经上升到45.9%。在政府税收收入中，间接税的比重太高，占全部税收收入的59.2%，比发达国家的平均水平高出近20个百分点。而按照税收的基本原理，直接税的主要功能在于调节收入分配。中国的间接税在全部税收收入中比例偏高，而直接税则相应比发达国家低20个百分点，这显然对过去20多年中国收入分配差距的拉大没有多少调节作用，事实上反而影响了低收入家庭的福利。这次财税体制改革，一个明显的改革方向是要减少间接税的比重，增加直接税的比重。这项改革，会牵涉到社会各阶层的利益调整，无疑阻力重重。只要回想一下2011年关于个税起征点的全国大讨论，就可预见改革间接税比重的艰难程度了。

　　第三，政府性收入规模缺乏规范性控制和制衡。中国政府的宽口径政府财政收入近20年来一直超高速增长，差不多每年都是GDP 增速的1.5-2倍。关于财政收入，去年三中全会《决定》定的调子是“稳定税负”，但是到底如何“稳定”，“稳定”的意思又是什么？政府财政收入增长相对于GDP增长的比率是否应该等于或小于1，还是仍然要保持政府财政收入的增长速度高于GDP 的增长速度？这牵涉到一个现实中的问题：在目前中国经济增速下行的趋势下，政府是否能把总量减税作为财政体制改革的一个附带选项，现有税率能否下调？这也是当下社会各界尤其是工商界所关注的一个根本性的大问题。

　　第四，改革目前中央对地方的转移支付制度。现有的中国财政体制下，尽管财税收入主要部分被中央政府拿去，但中央政府又通过巨额的转移支付返还给了地方，即“收钱在中央，花钱在地方”。每年数万亿的转移支付资金，由发改委和中央各部门确定项目后下达到省级财政，再由省级部门下达到市县。这种转移支付制度，管理成本甚高，且由于项目审批和资金分配不透明，导致地方政府“跑部钱进”。另外，在目前的转移支付制度下，专项转移支付规模过大，一般性转移支付相对较少，且一般性转移支付中也有大量特定支付。加上政府的财政支出没有人大方面任何实质性的监督和制衡，导致国家巨额财政支出仅与一些政府官员本人的自由裁量权相关。转移支付资金层层下达到地方，不但成本高、效率低，也是目前政府官员腐败的一个重要原因。转移支付制度急需要改。然而钱权重大，此项改革难度无需赘言。

　　除了上述四点，目前讨论较多的还有地方政府缺乏自主稳定的财源，地方政府债务风险加大，未来地方政府如何举债、还债，以及正税清费等问题。

　　目前将要启动的这一轮财税体制改革，主要考虑的还是中央和地方政府的税收份额分成、事权和支出责任的调整，税收结构的优化，转移支付制度的调整。如果按中共十八届三中全会《决定》所确立的原则进行这项改革，将会触动全社会方方面面的利益，涉及到政府与纳税人、中央和地方、企业利润和每个公民纳税人的实际收入和社会福利，又牵涉中国经济增长方式的转变和地方政府职能的转变，对未来中国经济社会的发展产生重大和长远的影响，是关乎中国基本政治体制安排的一项重大改革，是一项巨大的系统工程。

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