21世纪经济报道
“十一五”以来国内风电爆发式增长，截至2013年底风电计并网容量7716万千瓦，成为继火电、水电之后的第三位电源。每一台风机的吊装、并网背后都有项目开发者与核准制度、诸多审批部门的博弈。
张亮（化名）是东北地区某公司风电项目开发负责人，“辛酸”是他对风电开发工作的定义。在他看来，项目审批不确定性大、透明度不高、行政部门之间协调难影响新能源项目的有序发展。
目前，风电项目开发分三个阶段：立项及核准计划申请阶段、核准阶段、建设阶段。在这个过程中，主要涉及到风电场选址、风能资源测算、土地占用、林地报批、矿产覆压、电网接入等具体工作。
核准门路：项目排名要靠前
按照风电项目前期工作流程，项目业主首先与当地县级政府签订投资合作协议。随后进行风资源论证，建立测风塔、整理测风数据、组织专家论证、形成测风报告。
经过至少1年的风资源测量，且有效数据完整率达到90%以上时，企业可进入风电场工程规划阶段。在风电规划的基础上，对风电场编制预可研报告，随后对接省、市、县发改委部门，取得开展前期工作的“路条”。
“路条”是业主开展风电场可行性研究的基本条件和前提，也是办理电网接入、环评、用地、规划、水保等前期工作和获取项目核准所需的支持性文件的重要保证。对于业主来说项目获得“路条”才能证明省级政府实质上把其列入相应的经济发展规划、能源规划、电网等规划中去，这对业主防范和化解项目风险大有好处。
张亮说：“随着风电资源占储接近饱和，地方越发重视当地风电资源。风电开发早期企业可以随意瓜分资源，现在则需要落实地方招商引资政策，比如将风电装备制造与风电产业捆绑，企业需要平衡与政府之间的关系，否则不能被落实资源。”
在地方政府立项后，项目业主开始编制可行性研究报告。可行性研究报告主要包括，论证工程建设的必要性、查明风力资源参数、风电场场址工程地质条件、风电场的装机容量、接入电力系统的方式、工程建设对环境的影响、财务评价等。
在可研报告编制完成后，项目业主、市县发改委向省级发改委申请核准文件，并附加风资源配置文件、测风数据报告、环评报告、压覆矿资源评估报告、接入审查意见、节能评估审查意见等文件。
现阶段，国家能源局将企业投资风电项目核准权下放地方政府，省发改委下放核准到市级发改委，但申报核准计划仍然由省发改委统一汇总。
张亮介绍，“这一期间涉及到一些公关工作，如项目在核准名单中的排名一定要靠前，提前预判国家能源局年度核准计划容量。虽然风电核准权下放，但国家能源局制定年度风电核准计划，只当列入计划的项目才能获得可再生能源补贴。一些企业为纳入核准计划，不得不强力公关，自上而下落实核准。”
煎熬：贯穿核准到开工进程
项目业主拿到风电项目核准计划后，核准似乎变得简单了。“但其实不然，电网接入、土地预审、林地审查、环评、矿产覆压等工作需要同步开展。”张亮说。
解决风电消纳的首要问题是接入电网。首先需要委托设计单位编制接入系统可研设计，向当地电力公司办理接入系统审查，申请省级接入系统核准文件及电价保证函。
土地预审涉及的部门繁多，包括地方国土局，省国土厅规划处、土地利用管理处、地籍管理处、耕地保护处、矿产资源管理处等多个部门。土地规划部门主导土地预审，能否获得预审文件，考验项目经理的智慧。
近年来，随着国家天然林资源保护工程及各类保护区的规划调整与设立，逐步的缩小了林区开发风电的范围，但政策滞后于项目推进。前期项目积累和铺垫，会被一纸文件或一条政策完全的颠覆，甚至是前功尽弃。
“2013年5月，国家出台关于限制在涉林区域建设项目的政策，直接影响2013年以前占用林地开发风电项目的核准及施工，一些企业不得不寻求非正常渠道获得审批。”张亮说。
随着国家对环境保护的重视程度不断加大，环保系统对于风电的态度也发生着变化。从鼓励到制定各项规划及审批门槛，环保系统在风电审批中的地位增强，使得原本可以采用委托的形式完成的审批变得复杂。
东北地区属于国家重要的一次能源发展基地。根据国土资源部门要求，占用地下矿产资源开展地上风电项目建设的企业，在办理矿产压覆的过程中需要获得矿产所有权单位的同意，所有权单位明确放弃地下开采资源。
张亮认为，“这样的要求相对苛刻。其实，一次能源的开采并不完全影响风电项目的建设与运营，项目业主需要在矿权所有企业与国土部门间斡旋。矿产主管部门也有特殊的手段来解决矛盾。”
在以上难题化解之后，最后进入省级发改委核准环节。“目前，国家正在调整行政审批方式，但无法形成联动机制，一些厅局级部门并不认同市县级法规作出的项目立项。待省发改委对项目认可后，还需要对项目建设条件及投资经济性反复论证，代替市场干预建设进程。”
风电项目核准后进入建设阶段，这一阶段相对重要的是土地和林地报批，涉及国土、林业等部门。“林地报批过程复杂，包括涉林区域补偿、各类费用支付、占用方案调整，不到最后一刻不能说完成任务。土地报批更为煎熬，任何一个环节出现问题都会导致审批时间延长，有的项目获得核准却无法获得使用土地资格。”张亮说。
土地报批依据核准文件、土地预审及涉林区域的使用林地许可等材料，从地方上报到省级国土系统，通过审核后上报省政府主管部门，最后由省国土部门下发供地函。同期，当电网接入系统获得核准后才能开工建设。（编辑 宋菁）
作者：王秀强 (来源：21世纪经济报道)
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