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户籍改革的关键在于缩小城乡差距(图)

来源:21世纪网-《21世纪经济报道》
本报记者 胡欣欣
本报记者 胡欣欣

  实习记者 张赛男 上海报道

  7月30日,国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下称《意见》),这被认为是此轮户籍制度改革全面推开的标志。

  《意见》称,建立城乡统一的户口登记制度,旨在体现户籍制度的人口登记管理功能,同时,进一步全面放开建制镇和小城市落户,严格控制特大城市人口规模。

  根据21世纪经济报道记者整理,已有多地根据此前“差别化落户”的思路进行了地方版的户籍制度改革。复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任王桂新在接受21世纪经济报道记者专访时认为,《意见》出台后的实施着力点应放在缩小城乡差距上。

  王桂新说,城镇化不是只保证城市里的人利益不受影响,而是要消除因户籍政策带来的不平等,让农村也得到发展,农民也能分享城镇化红利。

  实现城市农村之间的双向对流

  《21世纪》:你怎样评价《意见》所展现出来的这一轮户籍改革思路?

  王桂新:我们能够看到这一轮户籍制度改革的进步。《意见》提到几个重要的问题,一是新型城镇化的需求到底是什么?二是统筹推动“四化”(即工业化、信息化、城镇化和农业现代化)中,农业现代化到底如何与其他三方面共同推动?三是引导农业人口有序向城镇转移,有序推进农业转移人口市民化,如何“有序”?

  在我看来,这些问题如何实施非常重要。农业人口向城市的流动,慢慢从无序达到有序状态,其实是市场条件下城镇化自然发展的过程,在许多没有我国这种户籍制度的国家,这种转移已经实现有序的状态:有从农村迁到城市的,也有从城市迁到农村的,这是一个双向对流,也是我们认为的理想状态。

  目前,我国农村和城市之间的人口迁移基本上是单方面的,是向城市方向迁移的。在新一轮的户籍改革中,政府提出要“合理引导农业人口有序向城镇转移,有序推进农业转移人口市民化”。但我们要注意,这种“有序”到底是政府控制下的有序,还是市场调节下的“有序”。

  《21世纪》:这一次的户籍改革被认为是“一次综合配套的改革”,在你看来,如果要达到户籍制度在市场调解下的“有序”进行,还需要在哪些方面进行配套?

  王桂新:从宏观上来说,户籍改革与资源配置、社会福利分享等都有密切关系,关键是制度设计的合理。具体来看,户籍改革应该与社会保障、教育和土地改革等结合起来。

  此前城市对基本公共服务的建设基本上没有考虑外来人口,所以外来人口进入城市后对当地人口所享受的公共服务造成了一定影响,所以城市政府就控制农村人口迁移流动到城市里来。

  我们当然可以让有能力、有条件的人在城市落户,但是我们也不能因为暂时没有能力和条件的农村人口进城影响城市人口的福利就拒绝他们在城市落户。城市人口的利益要保护,但农村人口进城落户的权利就应该剥夺吗?这显然说不过去。在户籍改革中,不应该把这些弱势人口关在城门之外,也应该向他们开放,要帮助他们克服困难,体面地市民化。一定要注意,城市化不是只保证城市里的人利益不受影响,而是消除因户籍政策带来的不平等,让农村也得到发展,农民也能分享城市化红利。

  所以在户籍改革的配套改革中,加快农村发展、缩小城乡差距既是推进城市化的一个方面,也是发达国家的重要经验,在新一轮的户籍改革中,要注意推进城市化过程中也不能忘记农村,同时采取法律、法规,从制度、政策支持和加快农村建设,提高农村人口的收入与社会福利水平。

  《意见》指出,切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益,完善农村产权制度。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。这只是支持农村、保障农民权益的一个方面,更多的还是要完善社会保障、教育等公共服务,在这些方面缩小城乡差距。

  《21世纪》:《意见》明确提出要体现户籍制度的人口登记管理功能,也取消了农业、非农业的户口性质区别和蓝印户口等户口类型,在你看来,这是不是户籍制度改革在试图消除差距并剥离与户籍挂钩的福利?

  王桂新:取消农业、非农业户口和蓝印户口,这的确是一个进步。我们要分清两组概念,城市人口和农村人口,这是居住地域的概念,根据居住在农村还是城市,按照地域划分,在农村地域范围就是农村人口,住在城市就是城市人口,全世界通用,没有歧视。

  而此前的农业人口和非农业人口,是计划经济时代的产物,是过去户籍不合理的地方,这个取消值得赞赏。但关键是取消之后,怎么对待取消了农业户口的人的问题,他们本质上还是在农村,取消了之后是不是会受到不公平的待遇,这是要仔细研究的后续问题。

  户籍的内涵是不一样的。国外户籍制度是人口统计记录,哪个国家都有人口统计。把握好人口数量,是制定社会经济发展规划的基础依据。我们户籍附带有太多福利,改革把不合理的福利剥离是应该的,但是目前没有很好地剥离。现在把农业人口和非农业人口界限取消是很大的进步,但不单单是名义的取消,要使得两部分人共享平等的福利待遇才是户籍改革最关键的问题。

  我们可以看到很多民间的调查都显示城乡差距扩大,控制城乡差距很有必要。分享城镇化红利,不能都体现在城镇人口身上,这样社会矛盾就更尖锐。发展农业、发展农村,提高农村收入水平是重要的。我们的基本出发点应该是保护提高农村弱势群体的利益,应该从这个角度推进户籍制度改革,推进农村人口的市民化。

  地方版的户改政策不能忽略缩小城乡差距

  《21世纪》:差别化落户政策已陆续在地方落地,这些城市根据自己的城市规模也都进行了相应的制度设计,对于像上海这样的特大城市而言,缩小城乡差距可能不是他们面临的最紧迫的矛盾,目前大城市还是面临着常住人口的快速增长而形成的“大城市病”,你认为大城市应该如何应对?

  王桂新:在完善的市场经济体制下,由于集聚经济的作用,大城市的人口规模增长有其自动调节机制。但目前城市难以形成这样的体制,相反还存在使城市人口规模更加过大或尽可能大的倾向。控制大城市人口膨胀、治理大城市病并不是一个单纯的人口问题,必须摒弃抓小弃大、修修补补的传统思维,必须在政治、经济、行政、法律、文化等大系统框架内加以综合考虑。

  以上海这个城市为例,如果随着人口规模增长,收入水平提高,生态环境改善,那就说明上海人口规模还没有达到极限,还可以继续增长。

  其实大城市的问题不是城市人口规模有多大,一个很关键的问题是基本设施的规划。如交通拥堵问题,大城市虽然车多路少,但管理和规划问题更严重,基本公共交通落后尤其明显。(编辑 宋菁)

  作者:胡欣欣 张赛男
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