中国户籍改革历史回眸

　　从"不许动"到"你愿意进城吗"

　　中国户籍改革历史回眸

　　 50多年前，物资匮乏，户籍政策推出，农民被固定在农村“不许动”，城市、农村壁垒森严，城乡二元化社会管理特征形成。2003年起，进城农民工问题被广泛关注；13年前，习近平在博士论文中提出户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理。7月24日，总理李克强视察农村时不断问起“你愿意进城吗？ ”7月30日，国务院宣布将取消农业和非农业户口，统称居民。

　　“不许动” 农民限制在土地上

　　农村户口、城市户口，孩童从出生起便有了明显区分。实际上，在新中国成立初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。 1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性户籍法规。 1953年，全国第一次人口普查，户籍在治安管理中的作用被强化。 1955年6月22日，周恩来总理签署颁布《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，提出“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来”。 1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度—户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。

　　中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣说，我国先城市后农村的发展政策非常明确。最初的《城市户口管理暂行条例》后，原本会有一个农村户口政策，但迟迟没有推出。这个暂时的户口政策却在很长一段时间内没有变化，将农民限制在土地上“不许动”。段成荣形容那段时间为“一潭死水”。 1958年以前，全国每年约有3000万人迁移户口，多的时候达3500万人。但户籍政策实行后，在1960年、1961年前后，全国只有约1700万人迁徙，“人口流动被腰斩”。这其中因结婚而迁户口的占相当大的比例。“如果刨去结婚迁户口，基本就没有其他流动迁移。 ”

　　“拉锯战” 户口福利带来矛盾

　　户籍制度自诞生起一度困扰着学界。段成荣说，上世纪六七十年代，这种固化的户籍制度也有一些小的波澜。我国几次出现农民想进城打工的趋势，但中央很快就会出台政策，“防止农民盲目流动”。他称那段时间为“拉锯战”。

　　民政部政策研究中心助理研究员、清华大学博士后于建明说，在物资匮乏的年代，户口上被附着了很多福利。城市户口享有诸多福利，包括食品、医疗、教育等，全部与户口挂钩。这也造成了农村与城市的矛盾。

　　直到进入上世纪80年代，随着改革开放政策的推出，户籍制度才变得相对宽松。1984年城市开始实行经济改革，劳动力需求增大。是否放开人口流动成为决策者面临的实际问题。

　　中央开始第一步尝试。 1984年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。 ”

　　段成荣说，这仅仅是放开了一条很小的口子。通知里要求农民只能进入县级以下的集镇谋生，特别提到“口粮自理”。因此在那段时期我国的人口统计中还存在“自理口粮人口”的称谓。

　　欲拒还迎 出现第一代“北漂”

　　随着改革开放的深入，上世纪80年代后期，大批农民开始进入北上广等地打工，以至于北京还形成了“浙江村”等农民工聚集区。他们可以说是第一代“北漂”。

　　当时的城市对农民来说保持着骄傲姿态，一种招之即来挥之即去的态度。段成荣说，如果城市需要打工者，那对农业户籍的人员政策就会松一些。一旦城市就业紧张，政策就会出现诸多限制。特别是1997年，北京劳动部门还出台了专门的限制工种文件，列出若干不允许外地人员从事的岗位和工种。

　　于建明说，也就是在这个时候，第一代农民工开始在城市扎根，他们结婚、生子，教育问题、医疗问题、劳动权益问题随之而来。

　　高层讨论 改革进入中央视野 2003年，国家领导人换届，对农民工问题愈发关注。国家开始集中清理城市中对外来人员的各种限制，外来人口开始大量进入城市。 2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》出台。

　　于建明说，也就是从十多年前开始，我国相继出现了留守儿童、农民工工资等问题。农民工这个群体受到极大关注。她说，二代农民工甚至从小出生在城市，生活在城市。原本候鸟式的农民工生活已变成城市生活，他们不会选择返回家乡。外来人口子女教育、劳动合同保障等受到很大关注。 2011年的全国两会上，时任国家主席胡锦涛公开表示：“有些农民工离开农村在城市里工作多年，实际上已经成为城市的一分子。最近，中央正在讨论制定关于户籍管理制度改革的文件，要采取积极有效措施，解决符合条件的进城务工人员的落户问题。 ”

　　实质进展 恢复户口本来功能

　　城市化的发展已与户籍制度出现了诸多不匹配的情况。特别是农村土地升值后，也使得很多农民不愿放弃农村户口。尤其是拆迁、改造使农民的隐形利益增加，适度放开户籍政策已迫在眉睫。

　　从2011年开始，一些省份已开始尝试户籍改革试验。 2011年，广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市先后全面开展积分入户工作。分值计算标准包括文化程度和技能水平、年龄、参与社保情况、纳税情况、住房情况等。外来流动人口积分达一定额度即可获落户机会。然而，目前的积分政策在执行中存在各种问题。中山大学法学院教授黄巧燕曾指出，积分政策“部分条件和要求并不合理，明显嫌贫爱富，嫌老爱壮；大部分只从城镇经济发展需要的角度考虑各项入户条件，农民工的真正贡献、合理需要和内心愿望尚待关注”。

　　今年，户籍制度改革争论几十年，终于有了实质进展。

　　在今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中指出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策，把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。

　　不久前李克强总理到山东德州视察，在将近一天时间的考察中，总理问得最多的几句话就是：“你是农民吗？ ”“你愿意进城吗？ ”“在城里的生活好吗？ ” 7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

　　段成荣认为，户籍政策的改革从根本上消除了城乡歧视，恢复了户口登记的本来功能。农民依法办理居住证后可享有同等待遇，特别是在公共服务领域，一改过去不成体系、不统一、参差不齐的情况。而在发布会现场，八部委负责人全部到场，覆盖户籍制度的各个领域，也彰显出国务院对这项政策的重视。据《京华时报》报道

　　户口簿承载的社会变迁 新中国成立初期

　　我国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。 1951年 《城市户口管理暂行条例》没有控制人口迁移，只是规定了在到达住地3日内向当地机关申报入户。 1958年 《中华人民共和国户口登记条例》颁布，以法律形式严格限制农民进入城市。 1984年10月13日

　　国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。 ” 1994年

　　国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口。

　　上世纪90年代中后期

　　上海、深圳、广州等城市开始施行“蓝印户口”政策。 1997年

　　明确提出农民可以办理小城镇常住户口。 2011年

　　广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市先后全面开展积分入户工作。 2014年7月

　　国务院发布，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

　　据《法制晚报》报道 1975年的北京户口簿 部分地区使用过蓝印户口。

　　那些已消失和即将消失的词汇 盲流 1950年代

　　指从农村盲目流入城市的人。 自理口粮 人口 1980年代

　　有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。

　　农民工 1984年

　　最早出现在当年的中国社科院《社会学通讯》中，随后这一称谓被广泛引用。

　　暂住证 1984年

　　深圳首创。外来务工人员有了“暂时的”合法居住权利和身份，但“本地人”与“外地人”依然泾渭分明。

　　蓝印户口 1990年代

　　投资购买当地政府规定的房产或满足投资金额、纳税额、解决就业等条件，可以给予蓝印户口。 （综合）