坚硬的车改
在7月16日的方案公布之前，地方的公车改革已摸索了20年。期间，各地车改模式五花八门，但成功者寥寥，有的地方甚至出现“逆改革”，借机追求变相福利。凡此种种说明，想真正实现车改初衷，殊为不易。
车改之难，最关键一点是要“自我革命”，打破既得利益的藩篱。就此而言，自上而下的强力推动，可能是当下更好的选择。
新出台的车改政策，目标和要求都很明确。相较而言，中央和国家机关的公车数量有限，推进难度相对不大，而散落在全国各地的80万辆公车，则是难啃的骨头。接下来，必须在既有框架之下，推出具有可操作性的实施细则，堵住每一个可钻的“空子”，才有可能避免“上有政策，下有对策”的尴尬。
—编者
车改方案公布半个月后，影响已然显现，在中央和国家机关的停车场里，公车数量比往常少了许多。
“就是要传达一个信息，公车改革是从中央、从国务院、从决策层自己改起。”一位参与改革方案制定的专家表示，决策层甚至认为车改是建立现代化政府管理体制的第一步。
7月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》(下称《改革方案》)。方案要求，取消副部级以下领导干部用车和一般公务用车；普通公务出行由公务人员自行选择社会化的方式，以及适度发放公务交通补贴。
改革首先对中央和国家机关“开刀”，其后逐步推广到地方。时间表亦明确，对中央部委的官员们而言，从专车到私家车、打车，或坐公交地铁外出公干，转变适应期只有到2014年底的五个月时间。
补贴测算与哪些公车被保留
2013年，吸取各地车改经验后，新一轮公车改革方案制定由国家发改委牵头重启。“去年底，方案起草完毕，之后最大的挑战就是经受各种争议和博弈。”一位参与改革研究的专家透露，此后数月间，方案多次修改。
公车改革的趋势主要为两类：加强监管类和货币补贴类，实践证明所有加强监管的试点和改革都并不成功，因此，本轮车改货币补贴的思路明确。
全国人大代表、国务院研究室秘书司司长张定龙在去年“两会”上提出了关于公车改革的建议。他认为，改革必须“自上而下”，以及取消公车并发放货币公务交通补贴，是最核心的两大要素。张定龙后来获悉，他的建议引起全国人大重视，并转交国家发改委办理。此后，国家发改委曾多次与他沟通，并采纳了他的大部分意见。
中国的公务车体系包括领导干部专车、一般公务用车和执法执勤用车三类。
“按照管理规定，一般公务用车是指一般公务员有公务需要才可以使用的车辆，但执行过程中已逐步变为领导的专车，一些司局级、处级甚至科级领导的配车，其实都是一般公务用车。很多在一线、基层工作，最需要用车的人反而无车可用，参公和普通事业单位也是如此。”张定龙表示。
一般公务用车取消后，在城区或规定区域内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供，并适度发放公务交通补贴。补贴额度为司局级每人每月1300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明告诉记者，目前颁布的补贴标准，是顾及到在一个特定行政区划内的公务活动，跨行政区公务活动则有差旅费补贴和报销，因而未被纳入其中。
以上补贴标准经历了反复测算，发放范围也经过仔细斟酌。首要考量的，是车改补贴总额加上成本费用，必须小于最小口径测算得出的公车支出；另一个测算尺度是目前公共交通和出租车等交通状况，以及中央各部门日常公务活动频次和繁忙程度。
车补被确定为一种普惠措施，即在全范围的中央公务员群体中下发，原因就在于一般公务用车本就是按照公务员人头比例配置的，只是在现实中被部分官员占用，因此改革前后利益落差最大的并非普通公务员，而是司局级官员。对这部分人群的月补贴1300元，是根据出租车运费和公务外出次数的中位数大致测算得出：一般司局级公务员一个月到外单位开15次会议，每次会议打车来回需70元左右。
“关于补贴的讨论，有各种各样的意见。对于发放补贴，没有什么分歧。争论的焦点集中在分几个层次，补多少比较合理等问题上。”参与方案讨论的张定龙透露，最初补贴被分为多个档次，补贴标准跨度很大，而且没有充分考虑一线收入低，工作外出多的人。跨度从1000多元到两三百元，“但根据我的调研，基层公务人员跑腿、办事的比例要高于司局长和处长，所以应该缩小补贴级别的数额差距，最后终于定为三档”。
改革者倾向于以市场化的方式解决公务员的长途公务用车。对外地出差，号召私车公用，财政适度补贴。“让厅长、处长们都坐公共汽车、长途车去执行公务不现实，如果这么阳春白雪，这个改革也做不下去，要有适当弹性，用市场机制来调节，而且这部分预算是可以监督的。”
配套措施正渐次启动。7月25日，首轮中央国家机关公务车辆租赁服务采购项目结束了七天的中标公示期，共有51家汽车租赁公司入围供应商，包括知名汽车租赁公司神州、一嗨。北京新月、万泉等一批出租车公司和部分旅游汽车公司也都入围。
“通过招标方式，也能使公车租赁公开、透明，并且增加竞争。”参与改革方案讨论的几位专家预计，一个省如果有三家以上的汽车租赁公司，就可以通过竞争降低政府采购成本。本次中央国家机关2014-2015年度公务车辆租赁服务采购项目，评标标准中主要一项就是价格“优惠率”。
至于租金是从个人补贴里支出，还是从其他经费支出，支出额度多少以及是否纳入“三公”经费预算等问题，目前尚不明确。
“在八项规定背景下，各部门都表示服从大局，但还是用各种方式给自己争取车辆的配置。”参与方案讨论的人士透露。比如，农业部提出农业下基层一线需要配置车辆；公安部申请各类特殊用途的车辆配额；海洋局也提出需要多配置公务车辆。
最终被保留下来的公车有：必要的执法执勤、机要通信、应急、特种专业技术用车和按规定配备的其他车辆。中央国家机关每个单位可保留五辆以内机要通信、应急用车。
最少减支7%
由于统计口径不统一，迄今各地方乃至中央并没有完整准确的公务用车数据。
“群众对‘三公消费’意见极大。”参与公车改革方案研究的中国体制改革研究会会长宋晓梧告诉记者，中央八项规定出台后，公款宴请、公费旅游，包括变相公费出国旅游等被大幅遏制，但占比最大的公车问题迟迟难以解决。
2013年，中央本级“三公”经费财政拨款执行数为71.54亿元，其中公务用车购置及运行费达42.53亿元。2014年中央本级“三公”经费财政拨款预算71.51亿元，公务用车购置及运行费41.27亿元。可见，公务车支出在“三公”经费中的占比接近60%，是最主要的一块。
2011年，北京市在全国率先公布北京市的公车数量，截至2010年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位(含区、县、街道、镇)公务用车实有数为6.2万辆，其中市一级公务车2.09万辆。
但北京晒公车的做法没有引起其他地方的仿效。虽然在同年5月，中央党政机关公务用车专项治理领导小组要求各地自查自纠，并对公车逐辆登记，不允许遗漏、瞒报，以彻底摸清车辆总数。然而清查结果却始终没有发布。只在一年后透露了两个数据：中央国家机关本级一般公务用车压减达35%，全国共清理出违规公务用车19.96万辆。
财政部财科所所长贾康曾测算，本轮公车改革涉及约80万辆公务用车，其中近6400辆为中央国家机关本级用车。
另一位参与车改补贴成本测算的专家透露，制定车改方案时分别参考了“宽口径”和“窄口径”。“最窄的口径”是仅仅计算购置及运行车辆费用。与公车相关的司勤人员的工资、社保、住房等成本，以及停车位等附属设施建设等费用被纳入“宽口径”测算，参与者都认为后者数字惊人，但过于庞杂，“实际支出多少，是算不清楚的”。
按照最窄口径计算，以上年中央本级公车支出总额为基数，经过与交通补贴对冲，车改可以节约7%的费用。“7%也是很大一笔。”这位人士称，中央高层采信了这个数据。他测算，如果按照宽口径计算，应该可以节约30%支出。
贾康的计算结果更显乐观。他接受媒体采访时表示，车改第二重效是减除今后陆续达到更新年限的公车更新成本，这将把减支幅度提高到27%。此外，如果将车辆处置收入纳入计算，车改带来的综合节支率可提升到50%左右。
按照计划，被取消的公车将在今年底进行公开拍卖。目前正处于登记上缴阶段，然后进行评估。由于是公开拍卖，谁都可以购买，公务员并没有优先权和优惠政策。不过，北京实行限购政策，因此竞拍者仍需要事先拥有购车指标，因为公车本身将不带号牌。
此外，公车改革还要对司勤人员进行安置。据了解，安置原则上是以内部消化为主，一部分内部转岗，一部分提前离岗但保留一定年限的福利待遇。
市场闻风而动
公车改革，可能给以高档车型为主的车企带来较大冲击，但同时也给车市和租赁市场注入了兴奋剂。
在改革方案公布一周内，汽车租赁企业和业内专家都在关注市场的动作。
捷豹路虎宣布，从8月1日起将对旗下六款车型下调官方售价，降幅在5万元至30万元；一汽大众奥迪宣布，从8月1日起下调国产车型的原装备件价格，整体降幅在20%左右。2014年上半年，奥迪在华的汽车累计销量约为36.63万辆，同比增长17.7%。对于业内一些分析人士认为公车改革可能给奥迪带来冲击的说法。奥迪销售事业部总经理薄石加以否认，但他透露了奥迪的生产和销售策略的变化，“我们重视每一个细分市场，并会继续引入新车型，满足各细分市场用户的需要。未来高档车市场将呈现小型化、SUV、运动化、环保化的趋势。”他认为这些策略的改变是针对中国市场“通过长时间的观察和分析”的结果。
随着公车上缴拍卖，公务员的购车热或将掀起。不少车企已经开始拼抢新出现的市场“蛋糕”。车改方案出台仅一周，大众、丰田、东风日产以及广汽本田等品牌均针对公务员购车出台了优惠政策。别克、本田等车商还纷纷推出“公务员直销专场”“公务员专享购车优惠计划”。涉及车改单位公务员凭员工证明或工作证，可以享受购车增值服务和优惠。“车改，生活不改”是一家车企所打出的最新宣传标语。
公务租车，是车改即将催生的另一块蛋糕。
“我们有很多出差和下乡，往往一个来回就是几百公里。1000多元的车补打车都不够，坐长途车也不现实，肯定有一部分要租车。”一位在内蒙古的基层官员告诉《财经》记者。在全国尤其是基层地区，公务租车无疑将带动整个汽车产业生态的变化。目前，为了配合公务车改革，神州租车等大型租车公司加大了满足公务出行的车型储备。
一位参与公务车改革方案设计的专家透露，方案制定和讨论过程中已经考虑了市场化租车的可行性。决策者也鼓励以市场化的方式解决问题，但前提是置于监管之下的真正市场化的运作。“租车费用这部分是要纳入监管和审计的。会有一个常规的分布模型，有不同地区的比较。比如边远地区，可能高出很多，但如果高得异常，就需要审计和监管介入”。
“双轨制”担忧
虽然新出台的车改政策力度很大，但实际效果有待观察。从历史和地方经验来看，以往车改的成功案例并不多。
中国现行公车制度是“配给制”背景下的典型产物。从上世纪80年代开始，中国展开全面经济体制改革，在粮食、住房等消费领域，“配给制”渐渐被市场化供应所取代。然而，公务的采购和使用领域并没有跟上时代的变化。
上世纪80年代以前，国家对公车控制较严，当时规定只有党和国家的高级干部才有资格配备专车，并明确局级以上公务出行使用轿车，县团级以上的官员只能使用吉普车和自行车。90年代以来，随着经济发展，党政机关、事业单位、社会团体等开始竞相购买公车，数量大幅增加，开支持续升高。此外，从中央部委到基层单位，各级还建立了一支庞大的驾驶员及车辆管理队伍，这也让公务用车的费用居高不下。
中国的公车制度是职务消费和公务需要的混合体。公务用车从买车、养车到用车，一切费用都由财政支付。而在实际使用中，公车利用效率低下、超编超标配置、公车私用等问题越来越突出。就这一层面而言，公车制度的症结并不在于数量多寡，而在于公车使用上被异化为权力、身份与地位的象征。
全国人大代表、国务院研究室秘书司司长张定龙就认为，公车改革的意义并不仅仅是为了省钱，更是一种“制度性”的变革。
种种弊端之下，促使中央在20年前就开始酝酿车改。“1994年曾出台过一个规范公车使用的规定。但严格说，公车改革是1998年启动的。”中国体制改革研究会会长宋晓梧介绍，他曾参与多轮公车改革方案研究。
1998年，由原国务院体改办牵头组成公车改革领导小组，对国内一些探索公车改革的省市进行调研，并通过驻外使馆了解各国公车使用的规定，基于内外经验，最后初步形成了中央国家机关公车改革方案初稿，在征求了56个中央部门的意见后，正准备上国务院常务会议讨论时，却突然被终止，原因不得而知。
2002年，国务院责成有关部门进一步调查研究，原国务院体改办再次着手调研公车改革，由于种种原因，这次尝试也不了了之。
尽管中央层面的改革踌躇不前，但地方没有放弃尝试。
上世纪90年代末至2003年，已有湖北老河口、四川绵阳、山东泰安等地展开零星的改革探索。至2004年后，地方车改掀起一波高潮。这一年，中共十六届三中全会报告提出，要“规范职务消费，加快福利待遇货币化”，这被地方视为指导和推进公车改革的依据。
持有“福利货币化”这把尚方宝剑，地方在此轮车改中以“取消公车、发放车贴”为主要方式。2004年5月，上海闵行区首次尝试货币化车改后，其经验被推广至全市；江苏省有17个县区市、612个乡镇(街道)实行货币化公车改革，取消各类公车7405辆；山东威海从2004年开始，按照级别不同，给予公务员每月200元至2400元不等的补贴。
2006年，黑龙江齐齐哈尔市将35辆市级官员用车拍卖，开创全国地市级官员取消公务用车的先河，取消公车的市级官员每月领取4000元或3500元的交通费补助。
值得一提的是，还有“个人车改实验”。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青拿自己做“试点”，实施“叶氏车改”，他自购私车，每月领取1000元补贴，用于上下班和市内公务的交通支出，出差用车则实报实销。叶青称，他的做法一年至少能省下来六七万元公车花销。
国家部门也在推进尝试，审计署、国资委、交通部和国家宗教局四个国务院部委局机关也开展了车改试点，2005年元旦，中国驻外外交机构开始货币化公车改革。
“多年来，全国各地虽然进行了各种改革探索，但因无全国统一的指导意见，公车改革长期处于各地各自为战的状态，难以深入推进。”宋晓梧指出，这项改革最难之处是政府“自我革命”，要打破既得利益的藩篱，没有中央的统一决策，是很难做到的。
一位接近决策层的官员认为，这些年各地的车改探索为本轮公车改革积累了经验。“我们看到全国的经验，车改主要有两类，一类是以管为主，一类是以取消公务用车改为货币补贴为主。凡是以管为主的，都失败了。以货币补贴为主的，则必须加强监管，防止反弹。”
湖北省老河口市从十几年前就开始探索公车改革，2003年基本完成难度最大的公车拍卖，一度被认为是“一步到位的车改”。但当地官员内部的反对声音一直未息，最终在力主车改的市纪委出现官员职位调整后，改革陷入两难，两三年过后，车改以回潮告终。
“应进一步出台细化的文件，发布配套的政策措施。比如，在北京五环内和北京五环以外的公务用车，标准有什么不同，应该考虑到各种可能性。”一位中央国家机关的工作人员表示。
一位在边远地区挂职的司局级官员则表示，对公务用车应该保留一部分，这部分可以向一线倾斜。比如抢险救灾的车辆，基层政府的需求量还是很大；而到基层考察也往往一个往返就两三百公里。
张定龙担忧的是执行问题，“第一是要尽快拿出更具体，可操作的实施细则，第二是加强对保留车辆的监管，防止执行过程中走样变形，第三是补贴要与工资一起发放，要在一张工资表上，公开透明，杜绝体外操作。”
《改革方案》在取消一般公务性用车同时，也留下特例，各机关和各部门根据编制总量和工作性质，可保留五辆以内的机要通信、应急公务用车。同时，仅将中央和国家机关和参公事业单位纳入车改范围。这样的“双轨制”做法已有前车之鉴。
珠海、南京等地车改曾经允许部分单位因抗险救灾、公务接待、查处案件等理由，保留1辆－2辆公车。湖州市南浔经济开发区一方面实行货币化车贴“限额包干，超支自负，节余归己”，另一方面保留两辆接待用车，部门使用接待用车实行准市场化的租赁制。虽然这些渐进式的车改方式相对来说阻力较小，但事后都产生了一些官员“又领车贴，又坐公车”或“多坐车，少交补贴”现象，出现新的不公平，导致财政开支下降有限，车改效果大打折扣。
即使在车改“样板”杭州市，事业单位是否参加车改也一直是个棘手问题。一些行政机构通过设立全额拨款事业单位来解决编制不足问题，相当一部分事业单位承接了政府管理功能。比如杭州市民政局就拥有多个直属事业单位，包括杭州市福利企业管理办公室、杭州市慈善总会办公室等，这些单位与业务处室并无两样。
这些不独立运作、与行政机关合署办公的事业单位若不车改，也难以避免“既拿车贴，又坐公车”的现象。杭州市的解决办法是将参公事业单位、财政全额拨款，且依法授权或接受委托完全行使行政管理职能的事业单位，全部纳入车改范围。
公车改革专家组成员表示，方案起草时，已经把地方实践中的各种问题都想到了，也准备了堵漏的办法。例如规定不得征用下级单位车辆，不得用企业的车辆，等等。
但是，改革要想形成长效监督机制，并不能仅仅依靠一个框架性的条例继续推行下去。实际上，回溯以往“自我革命”式的改革，半途而废的情况并不鲜见。
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