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盛清反腐:从“打老虎”到“养老虎”

来源:搜狐财经 作者:雪珥

  (专供搜狐财经稿件请勿转载)

  法制上的放任,导致了最后底线的失守,大清国终于成为“老虎”们的天堂:即便被发现查处,无非是退赔赃款;即便无法退赔赃款,无非是坐牢而已。苦了我一个,幸福全家人;坐上几年牢,享用一辈子。从“打老虎”到“养老虎”,这个政

权也就开始逐步走入虎穴……

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  乾隆皇帝大约是中国历史上反腐“打老虎”最多的一位君主,《清史稿》评价说:“高宗谴诸贪吏,身大辟,家籍没,戮及于子孙,凡所连染,穷治不稍贷,可谓严矣。”(卷339)

  不完全统计显示,在乾隆朝,因贪赃而被处死的省部级(“二品”)以上大员近30人(朱彭寿《旧典备征》)。乾隆总共在位60年,平均2年杀一个大员,在这位号称“以宽为政”的皇帝治下,比起严刚苛刻的雍正时期更是“官不聊生”。

  乾隆反腐,甚至到了不留情面的地步:他不仅处决了贵妃之弟高恒,而且在若干年后又处决了高恒的儿子,罪名都是腐败。这大约是中国外戚史上最为悲催的时代。别的时代,外戚们除非卷入权力斗争,很少因为纯粹的贪腐而被诛戮,贪腐在某种程度上成为与皇家联姻的红利之一。

  “打老虎”数据可观,一方面是说明乾隆反腐的狠劲,另一方面也说明在所谓“盛世”之下贪腐的严峻。同样是《清史稿》,在感慨了乾隆反腐“可谓严矣”之后,话锋一转,更为感慨“营私玩法,前后相望”这种“前腐后继”的决绝精神。

  学界统计显示,在乾隆朝比较大的4600起弹劾案中,涉及腐败问题的就有589起,占比高达12%(马起华《清高宗朝之弹劾案》,台北华冈出版社),这还仅仅是被记诸史册的大案,与数量更为庞大的“小老虎”乃至苍蝇相比,无非是冰山一角。

  乾隆朝的贪腐大案,数额一次比一次惊人,“始如蚕食,渐至鲸吞,初以千百计者,俄而非万不交注矣,俄而万且以数计矣,俄而数十万计、或百万计矣。”(章学诚《章学诚遗书﹒上执政论时务书》),“清查之数一案多于一案”(贺长龄《清经世文编》卷16)。到最后,捅出一个和珅大案,终于创下了中国历史、乃至人类历史上的贪腐记录,甚至有“和珅跌倒、嘉庆吃饱”的民谚。

  “老虎”为何越打越多、越打越大?

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  满清入关之后,承袭中原惯例,对反腐颇为重视。

  作为国家刑法的《大清律例》,三分之一的篇幅都是针对官员的职务犯罪。在“律”之外,还制定了不少“例”,如《钦定六部处分则例》、《钦定吏部处分则例》、《钦定兵部处分则例》、《五城巡城御史处分例》、《钦定王公处分则例》等,试图编织一个“密如凝脂”的笼子,将权力关进笼子里。

  《大清律例》中,与现代贪污罪、挪用公款罪对应的,是“刑律”中“贼盗”目下的“监守自盗仓库钱粮”(监守自盗罪)。

  根据《大清律例》中的法定解释:

  “称监临者,内外诸司统摄所属,有文案相关涉及,[别处驻答衙门带管兵粮水利之类],虽非所管百姓,但有事在手者,即为监临。

  “称主守者,[内外各衙门]该管文案典吏,专主掌其事及守掌仓库、狱囚、杂物之类,官吏、库子(主管官库的役吏)、斗级(主管官仓的役吏)、攒拦(征税员)、禁子(狱卒),并为主守。”

  用现代语言表达,所谓“监临”泛指领导干部,而所谓“主守”则包括了一切公务人员和公勤人员。同时,法律还明确规定,“监临主守”也包括政府的临时工,比如受雇于官府的车户、船户等,“其职虽非统属,但临时差遣管领提调者,亦是监临主守。”

  从这个定义看,“监守”(监临住守)泛指一切从事公务活动的人,而未必都是正式的“国家机关工作人员”,刑律对这些公职人员的监督和惩罚,相当细致和严苛。

  “监守自盗罪”定性,不仅要审核犯罪主体特征,即必须是“监临住守”者;也要审核犯罪客体特征,即其所侵害的是“官银、官粮、官物”,特殊主体和特殊客体缺一不可。根据《大清律例》,如果公务人员侵害民间财物,则客体不符合此罪要素;如果普通百姓侵害“官银、官粮、官物”,则主体不符合此罪要素;都需以其它罪名处置,而其量刑往往也远低于“监守自盗”。

  对于“监临住守”者犯罪、也即职务犯罪,予以从重打击,从唐代开始即已形成传统,世代延续,直到清代。《大清律》对贪官的打击相当严厉。根据刑律,“监守自盗”罪的死刑起刑线仅仅是40两(约合如今人民币8000元),而且处决方式为斩首。而适用于非公职人员的“常盗仓库钱粮”罪,死刑的起刑线则是60两,相差50%,处决方式则是绞刑,比斩首要温和得多。

  “监守自盗”罪,还特别执行“不分首从,并赃论罪”的量刑方式。比如,上下共10人联手,侵吞公款40两,且每人均分各得4两。若按照4两量刑,根据刑律,赃银在2.5-5两(人民币500-1000元)之间的,刑罚为“杖一百”。打100下板子,并非轻刑,杖刑下往往能致人于残甚至死地,但是,这毕竟比斩首要轻多了。但是,根据“不分首从,并赃论罪”的量刑防水,公职人员犯此罪的,每个涉案人均依据总金额量刑,即此例中,10人都按照40两量刑,依法应一律斩首。

  同时,触犯该罪的所有公职人员罪犯,还需在右小臂膊上刺上三个字:“盗官银(或粮、物)”,“每字各方一寸五分、每画各阔一分五厘,上不过肘、下不过腕”。

  “重典治吏”,正是《大清律例》的主导思想。其诸多条款中,超过1/3针对的是执掌公权力者犯罪,涉及范围甚广,刑罚甚严,大大高于对平民犯罪的刑罚力度。

  而且,在《大清律例》中,除了“刑律”之外,在“户律”、“工律”中也有不少条款,明确说明参照“监守自盗”执行。如“户律”中“仓库”目下的“揽纳税粮”、“私借钱粮”、“库秤雇役侵欺”、“损坏仓库财物”等,及“工律”中“营造”目下的“冒破物料”等。显然,这些都扩大了“监守自盗”条款的适用范围,体现的依然是“重典治吏”。

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  “老虎”多,不能都怪乾隆。

  乾隆之前,康熙皇帝反腐也相当有狠劲,甚至将“贪污之吏”视为国家敌人:“朕恨贪污之吏,更过于噶尔丹(西北叛匪首领),此后澄清吏治,如平噶尔丹,则善矣。” “凡别项人犯尚可宽恕,贪官之罪断不可宽!此等人藐视法纪,今若法不加严,不肖之徒何以知警?朕意欲将今岁贪官概行处决。”(《康熙实录》)

  但是,法网虽密、决心虽大,却奈何制度设计有着先天性的缺陷,在某种程度上“逼官为娼”,比如征收“耗羡”。

  所谓“耗羡”,是“火耗羡余”的简称。“火耗”,指的是将碎银镕铸成银锭时的损耗;“羡余”,是指粮食在搬运仓储过程中,被鸟吃、老鼠偷造成的损耗,即所谓的“雀耗”、“鼠耗”等。因此,政府在向农民征收皇粮国税时,往往在额定的标准之外,加收一定比例的“火耗”与“羡余”,用以弥补这些损耗。相当来说,“火耗”的额度比“羡余”大得多,因此,“耗羡”在大多数时候主要指的是“火耗”。

  “耗羡”究竟按多大的比例抽取,法无定文,也没有听证会听取民众的意见,完全由具体负责的官员自行决定。这种巨大的弹性,成为寻租的最好工具。“火耗起于前明,国初屡有严禁”(王庆云《石渠余纪》)。尽管清初对这项明代的苛政、暴政报以绝对的警惕,但八旗兵的军刀在对付这种糖衣炮弹面前,突然变得软弱无力,他们能够征服中原,却无法征服贪欲。

  顺治年间,针对“耗羡”的禁令就已经成为一个摆设,当时“天下火耗之重,每银一两有加耗至五钱者,白粮每百担,官耗至五十两”(《顺治朝实录》)。而到了康熙时,“守令贪婪者多征收钱粮,加征火耗,或指公费科派,或向行户强取,借端肥己,献媚上官,下至户书里长等役,恣行妄派,小民困苦”(《康熙朝实录》)。

  以征收“耗羡”为主的横征私派,已经成为大清官场的常态,康熙皇帝对此心知肚明:“地方官吏谄媚上官,苛派百姓,总督,巡抚,司道,又转而馈送在京大臣”(《康熙朝实录》)。但是,他也只能在口头上三令五申,实际上却无能为力,甚至无奈地自陈:“所谓廉吏者,亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给,则居官日用及家人胥役,何以为生?如州县官只取一分火耗,此外不取,便称好官。其实系贪黩无忌者,自当参处。若一概从苛纠摘,则属吏不胜参矣。”(《石渠余纪》)

  康熙的无奈宽容,是因为他知道,“耗羡”背后的横征暴敛,除了官员们的“党性”修养问题之外,还的确有不得已的因素——体制的问题。

  大清国的财政体制,其“一个中心”就是中央集权,“两个基本点”则是依靠“起运存留”的中央地方分税,及依靠“奏销”的预决算制度。

  所谓“起运、存留”,接近于如今的“国税”、“地税”之分。根据《大清会典则例》的权威解释,“州县经征钱粮运解布政司,候部拨,曰起运”,相当于“国税”;“州县经征钱粮扣留本地,支给经费,曰存留”,相当于“地税”。康熙中叶之前,中央几乎垄断了全部财政收入,“存留”的比例极低。康熙中叶之后,略有提升,但直到道光年间,地方“存留”的比例也依然低于25%,财权完全集中在中央。地方要动用财政经费,必须申请。这种过于刚性的“计划经济”财政,极容易陷入“一收就死,一放就乱”的两难处境。

  而“奏销”的预决算核销制度,则要求地方政府按春秋两季或年度,逐级上报财政收支,逐级承担领导责任。中央财政部门(“户部”)根据“例”与“案”(历年中央所颁布的财政法规和各省应遵行的收支标准),对各省报表进行审核,符合要求的准予报销,不符合要求的,则退回重做,发现问题的,则对相关官员予以政纪乃至刑事的处分,掌控极其严格。

  这种典型的“强干弱枝”体制下,中央财政一头独大,地方财政几乎被忽略。这带来一个严重的后果,就是地方经济和社会发展的所需资金,以及地方官员的办公经费,没有纳入中央财政的预算,必须就地自筹。这成为地方官员“横征私派”的最大理由,并且是堂皇的理由。

  此外,清沿明制,官员实行低薪制度,地方官们还要自行承担办公费用,一些官员甚至无法保证全家的温饱。如,知县的月薪为3两,而其全家要达到温饱,再加喂养一匹马(官员的基本交通工具也靠自费),每天需银五六钱,其月薪甚至不足支撑6天的开支。随着官阶越高,相应的开支越大,开支与薪水之间的落差更为显著,甚至达到数十倍。“恶法出刁官”,显然,如果不通过擦边球搞点创收,官员们别说开展工作,即便温饱都成问题。而无民可刮的中央机关干部,则通过手中权力与地方干部勾兑分润,整个官僚机器因此而成为依靠灰色和黑色收入驱动的机器。

  对此,康熙皇帝只能“难得糊涂”,他曾经与大臣陈瑸谈及:“加一火耗,似尚可宽容。”陈瑸奏称:“此是圣恩宽大,但不可说出许其如此。”提醒康熙这类宽容是能做而不能说的。康熙一听,觉得“其言深为有理”。

  当时的川陕总督年羹尧,鉴于征收耗羡的乱象,提出应将其制度化,实行“火耗归公”,明收明补,但康熙皇帝宁愿维持潜规则状态,他批示说:“火耗一项,特以州县官用度不敷,故此正项外,量加些微,原是私事……朕若批发,竟视为奏准之事。加派之名,朕岂受乎?”

  因此,征收耗羡成为大清官场上下默认的潜规则,一边全国上下身体力行,一边却列为敏感词不能说破。对于高层的装聋作哑,乾隆后来总结为两句话:“不败露则苟免,既败露则应问”。官员们只要不太过分,没人举报,没有“败露”,也就听之任之了。或许,领导干部们集体参与这种公开的违纪行为,也为上峰提供了一个随时可以动用的把柄,反而有利于形成干部队伍的凝聚力——开个贪腐的口子,这或许也是帝王之术的一部分?

  问题是,这种潜规则通过官僚体制的层层放大,最后成为小民的不可承受之重,“州县有千金通融,则胥役得乘而牟万金之利;督抚有万金之通融,州县得乘而牟十万之利”。面对这种“被默许”的腐败,如反腐,则等于自绝于官僚体系,要亡“党”;如继续下去,则迟早官逼民反要亡国。

  康熙要维持官场安定团结的政治局面,对此装傻,脓包就只好留给下一任领导核心雍正来处理。

  3

  雍正皇帝以“严刚苛刻”著称,反腐上雷声虽然十分嘹亮,但雨点并不大。他的策略,基本是承认、顺应“无官不贪”的中国国情,在一定程度上牺牲执政原则,试图换取腐败在可控的范围内运转。

  典型的就是“耗羡归公”。

  对于征收“耗羡”,雍正最初的政治表态也是坚决反对的。雍正元年正月初一,在他发布的一连串施政纲领中,就明确抨击“今州县火耗任意加增,视为成例,民何以堪乎!嗣后断宜禁止。”但是,说归说,做归做,如同康熙一样,在无奈的现实面前,雍正不得不接受“耗羡”长期存在的现实,不再幻想着将其禁绝,退而求其次,思考如何将其对政权的杀伤性减少到最低限度。

  “耗羡归公”是首选项。毕竟,对于一个政权来说,将桌面下的弊政堂皇地端上桌面,这并非体面的事情。雍正十分犹豫。当河南巡抚石文焯奏请“耗羡归公”时,雍正批示说,“(耗羡)断不可归入钱粮之内”,因为,他担心,“若将此入正项,尔等羡余,必仍另取,不特名实相违,且恐移东就西,反致滋弊。”

  而当山西布政使高成龄,再度请求推行“火耗归公”后,雍正动心了,将奏折发给“九卿科道”讨论。这样的处理方式,与“摊丁入亩”一样,而其结果也与“摊丁入亩”一样,“九卿科道”一味迎合的“见识浅小”,令雍正大发雷霆。

  与“摊丁入亩”不同,雍正还是觉得“耗羡”是端不上台面的:“州县火耗,原非应有之项。因通省公费,及各官养廉,有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县,丝毫不取于民。而其势有所不能。且历来火耗,皆州县经收而加派横徵,侵蚀国帑,亏空之数,不下数百余万。原其所由,州县徵收火耗,分送上司。各上司日用之资,皆取给州县,以致耗羡之外,种种馈送,名色繁多,故州县有所藉口而肆其贪婪,上司有所瞻徇而曲为容隐。此从来之积弊,所当剔除者也。”

  既然是弊政,而且是一时无法克服的弊政,雍正就采用了现实的做法,他话锋一转说:“与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县乎?”随后,他用很长的篇幅,对“耗羡归公”的具体实施,提出了详细的意见。而其中最为关键的,他在这盘上不了台面的菜中,加入了绝对堂而皇之的“养廉银”的作料。

  根据雍正的思路,“耗羡归公”就是将耗羡的征收从暗变明,由省为单位统一管理,实行收支两条线,严防坐支,因此可将其纳入官方监管体系,实行阳光收费和阳光开支;“耗羡”的用途,一半左右作为官员的养廉银,弥补“逼官做贼”的体制漏洞,其余的则全部补充到各地的办公经费。

  雍正二年(1724年)七月,雍正皇帝下旨,全面推广“耗羡归公”及养廉银制度。

  “耗羡归公”后,其作用立即显现。

  首先是各地火耗的征收比率大幅度下降。收支两条线,收来的耗羡要全部上缴,而养廉银则按职位和缺份定额化,耗羡从官员们的“私营经济”变成了“集体经济”,他们横征暴敛的积极性就大为消褪。

  其次,官员们的养廉银,往往十数倍、数十倍于年薪,有的岗位的“市盈率”甚至达到了惊人的130多倍。这种世所罕见的超级“胡萝卜”,再加上雍正本人对贪腐行为严厉打击的“超级大棒”,这也在一定程度上降低了官员们敛财的欲望。

  第三,耗羡归公后,大大充实了几乎空虚的地方办公经费,地方官们要做政绩,手中有了资本。

  雍正、乾隆时期的著名能臣、忠臣孙嘉淦,对“耗羡归公”的改革,评价甚高:

  “世宗宪皇帝(雍正)明烛无疆,谋成独断。以为与其暗取而多征,不若明定其数;与其营私中饱,不若责其办公。故就各省情形,酌定一分数厘之额,提其所入于藩库中,以大半给各官为养廉,而留其余以办地方之公务。嗣是以来,征收有定,官吏不敢多取。计其已定之数,较之未定以前之数,尚不及其少半,则是迹近加赋,而实减之。且养廉已足,上司不得需索属员;办公有资,州县亦不敢苛求百姓。馈送谢绝,而摊派无由。故曰:雍正年间无清官。非无清官也,夫人而能为清官也。是则‘耗羡归公’,既无害于民生,复有补于吏治。”(《皇朝经世文编》)

  雍正时的模范总督田文镜,对比“耗羡归公”前后,也认为:“耗羡未归公之时,原系各州县所得,各上司因其得有耗羡,于馈送节礼之外,恣意勒索,藉名派捐,不但州县分文不得入己,往往所入不敷所出,遂至亏空正项,粜卖仓谷,无所不至,及至地方一有公务,仍派里民,小民受累,此耗羡未归公之情弊也。自‘耗羡归公’之后,各上司俱得有足用养廉,不敢向州县勒索派捐,各州县亦俱得有足用养廉,反得实在归己,日用既足,又不至亏动正项钱粮仓谷。”

  雍正自己也总结说:“自行此法以来,吏治遂得澄清,间阎咸免扰累,此中利益,乃内外之所共知共见者。”乾隆时官方的回顾则认为,这一改革“革除州县一切陋习,从此上官无勒索,州县无科派,小民无重耗,以天下之财,为夭下之用,国家毫无所私”,并建议乾隆“可久远遵行,勿庸轻改。”

  这一改革,真正的要害在于养廉银的设立,令官员们的切身利益与此项改革息息相关。正因为整个官僚体制成为这一改革的第一受益人,这项改革所受到的阻力,远远低于“摊丁入亩”。从某种程度来说,这场改革是一次对官员的“赎买”,通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”,换取官员们对规则和体制的尊重。因为这一改革,令“雍正朝无清官”,但贪官也的确不多。

  4

  雍正皇帝“我很凶、但是我很温柔”,还更深刻地体现在他对《大清律》中反腐条款的修订。

  《大清律例》中的惩贪条款,字面上看似严峻,但在执行中却另有一套,给了贪官们以求生的机会。而这道求生之门,居然就是看似严刚刻薄的雍正皇帝所开。

  雍正三年(1725年),对刑律增加了修订条款:“凡侵盗钱粮入己,自一千两以下者,仍照监守自盗律拟斩,(杂犯)准徒五年;数满一千两以上者,拟斩监候,秋后处决,遇赦不准援免”。这等于是将死刑立即执行的标准,提高到了1000两(人民币20万元),升幅高达25倍。

  即便1000两以上的大案,也依然还有一条逃生通道:

  “侵盗挪移等赃,一年内全完,将死罪人犯,比免死减等例,再减一等发落,军、流、徒罪等犯免罪。追完三百两以上者,承追督催等官,计案议叙。

  “若不完,交部分别议处,俱带罪督催,犯人暂停治罪,再限一年追赔。完者死罪人犯,免死减等发落,军流徒罪,亦减等发落。

  “若不完,军流徒罪犯人,即行充配,死罪照原拟监追,承追及督催等官,再交部分别议处;仍再限一年,着落犯人妻及未分家之子追赔。限内照数能完,承追官开复。

  “不完,承追官照所降之级调用,督催等官,又交部分别议处。其接任承追督催等官,照到任之日扣限。

  “如果家产尽绝,正犯身死,及妻子不能赔补,地方官取具印甘各结,申详督抚,保题豁免结案。傥保题后,别有田产钱财人口发觉者,尽行入官,将承追出结官革职,所欠赃银米谷,着落追赔,督催等官,亦交部分别议处。”(《钦定大清会典事例》卷781)

  也就是说,如果能够在规定时限内退赃,贪官们可以得到减刑。具体分为:

  一、如果犯官能在1年内退赃,原先够死罪的,则可减低一等,这至少得免立即处决;至于原判充军、流放、监禁等的,则可以免除刑罚。负责追赃的承办官员,如果能够完成涉案金额在300两以上的追赃的,则予以表彰奖励及提拔。

  二、如在1年内无法追赃,则办案人员交部议处,并需继续追赃。犯官依然暂缓服刑,再给1年(第2年)期限退赃。如在这1年内完成退赃,则将原判刑罚减等——在此种情况下,原判充军、流放、监禁等的,不能免除刑罚了。

  二、第2年仍无法追赃的,原判死刑者,收入监狱,继续追赃;原判充军、流放、监禁等的,则开始服刑。负责追赃的官员,交部议处。同时,再给1年时间(第3年),通过犯官的妻子和未分家的儿子追陪,如果能追赃成功,则负责追赃的办案官员取消原先的处分,官复原职。

  三、第3年仍无法追赃,则办案官员兑现处分。另派办案人员继续追,期限自到任之日起计算,仍旧是1年(第4年)。如此无限追赃,直到全额追回。如果在过程中犯官家产尽绝,或者正犯身死,同时其妻子无力赔补,则由地方官出具证明并承担连带责任,报告督抚后予以“保题豁免结案”。

  四、如果“保题豁免结案”后,发现犯官及家属有隐匿的财产,也无论多少,一律收缴充公,同时追究出具证明的地方官的责任,由其承担所欠赃银的退赔。当时办案的人员,则一律交部议处。

  根据这个司法解释,触犯死刑的贪官,实际上有至少3年的退赃时间,在这3年内,死刑并不会执行。如果退赃成功,则可以从死刑立即执行改判为死缓(“缓决”)甚至更轻刑罚,而即便死缓,未必每年会遭勾决,且可能因各种大赦机会而继续减刑、甚至释放。如果退赃没成功,则3年后随时可能被处决。

  5

  乾隆反腐的高潮,就是废除了雍正的贪官免死修正案。

  这一高潮,起因于1756年的杨灏案。

  杨灏是湖南布政使。布政使主管一省的财政,又称“藩司”、“藩台”,从二品,比总督低一级,但与巡抚(“抚台”)、学政(“学台”)平级,比主管司法的按察使(“臬司”、“臬台”)高一级。总督、巡抚、学政、布政使、按察使,构成了一省的常委会。而布政使因为管着“钱袋子”,原则上归中央财政部(“户部”)垂直领导,实际影响力往往高于学政和按察使,仅次于总督和巡抚。

  杨灏利用职务之便,侵吞公款3000-4000两(约合如今人民币60-80万元),被湖南巡抚陈宏谋实名参奏,请求将杨灏处以“斩监候”,秋后处决。但是,杨灏退赃很积极,符合退赃免死的条件。案发次年(1757)三月(农历),刑部报告说:“参革湖南布政使杨灏,于买补常平仓谷价,侵蚀入已,应依律议斩监候。虽已交纳赃银,不准减等。”这说明,杨灏在上年九月(农历)案发,最多只用了半年就已经完成退赃。尽管如此,刑部的报告依然是不准减等,具体原因不明。根据各种史料参酌,估计是湖南巡抚陈宏谋不同意——这样的案子,具体的审理依然在省里,中央只是负责监督及核定、包括死刑核定。

  不久,湖南巡抚陈宏谋调任,新巡抚为蒋炳。接手此案后,蒋炳即提出,鉴于杨灏已经在期限内退还赃银,根据刑律修正案,应当减刑,因此改为“缓决”。

  蒋炳把杨灏移到了“缓决”名单,当然是为了救他一命。卷宗报到了刑部,刑部并无异议,直接送上了乾隆的案头。毕竟,杨灏已经退赃,根据当时的刑律,应属于法定的降等施刑情况,湖南和刑部的判决意见,没有违法违规。

  但是,秋审时出问题了。

  九月初九(1757年10月21日),重阳节,正陪同太后巡视蒙古的乾隆,看了卷宗后,雷霆震怒,居然在一天之内连下4道圣旨。

  第一道圣旨全文如下:

  “秋审官犯册内、拟斩之原任湖南布政使杨灏一案,定拟缓决,甚属纰谬,阅之不胜骇然。杨灏身为藩司,乃侵肥克扣,至三千余两,此其贪黩败检,本应立行正法,以彰国宪。监候已系朕格外之恩,朕以为该抚审拟招册及三法司九卿科道等廷谳时,自当入于情实,乃册内妄以该犯限内完赃,归入缓决。

  “试思藩司大员,狼籍至此,犹得以限内完赃,概从末减,则凡督抚大吏,皆可视婪赃亏帑为寻常事,侵渔克扣,肆无忌惮,幸而不经发觉,竟可安然无恙,即或一旦败露,亦不过于限内完赃,仍得保其首领,其何以饬官方而肃法纪耶?

  “廷臣等于此等案件,并不权事理之轻重,竟尔恣意欺罔,朦混照覆,将视朕为何如主?朕临御二十二年,所办案件,内外臣工所共见共闻,尚敢如此窃弄威柄,施党庇伎俩,朝臣亦可谓有权!今日检阅之下,不胜手战愤栗。

  “原拟之蒋炳,着交部严加治罪;三法司,着交部从重严加议处;其与审之九卿科道等,俱着交部议处。嗣后凡有新案官犯,无论情实缓决,概行粘签声明,毋得遗漏朦混。在京票拟之大学士等,依样葫芦,并不夹签声明,是何意见,着明白回奏。”

  在乾隆看来,杨灏监守自盗、数额巨大,没有执行“斩立决”(执行死刑)而执行“斩监候”(等待秋审核准后处决),就已经是优待了。湖南和刑部,居然还将他从“情实”案卷转入“缓决”,不仅有包庇之嫌,而且会起到一个很坏的示范作用:反正只要退赔就可免死,贪官们必将“前腐后继”!

  显然,乾隆的顾虑和愤怒,是讲政治的体现,却并非讲法律。

  他在当天另发给军机大臣的第二份谕旨中,指示说:

  “杨灏受朕特恩,简用藩司,乃敢侵扣银至三千余两之多,负恩枉法,罪无可贷。监候已属恩典,岂得借口完赃,更从缓决。蒋炳奉到此旨,即率同藩臬二司,将杨灏亲押,即行正法。倘泄露风声,俾先知觉,或至自戕殒命,不及明正典刑,即令蒋炳抵偿。著即行传谕蒋炳知之,仍令具折由驿速奏。”

  蒋炳本想救杨灏一命,却没料到反而让杨灏死得更快,而且把自己也搭了进去。当天的第三份谕旨里,乾隆就将怒火对准了蒋炳:

  “该抚蒋炳、竟敢将该犯入于缓决,此非寻常朦混瞻徇可比,蒋炳已交部严加治罪,着尹继善、普福前去,将伊本籍家产查抄具奏,如有隐匿寄顿,惟该督是问,看来蒋炳必惯作弊之人,字迹更宜严查,尹继善带此旨至普福处密告,即同前去。”

  第四道诏书中更是宣布:

  “蒋炳将官犯杨灏一案,恣意欺罔,混入缓决,甚属乖谬,着即革职,富勒浑、补授湖南巡抚,驰驿赴任,到省之日,再将此旨当蒋炳面传,即行拏解来京,任所字迹赀财,严行查封具奏,毋得稍有泄漏。”

  蒋炳绝对没想到,将杨灏挪到“缓决”名册,一是官场同侪留点余地,二毕竟也算有法可依,却落了个自己被革职、抄家、查办的下场。11月17日,吏部奉旨,对“党庇杨灏”一案相关责任官员予以政纪处分,除蒋炳之外的68名官员,分别被处以革职留任、降级留任、销级、销纪录、降级、注册等处分。而对蒋炳本人,刑部拟定的刑罚居然是“斩监候”。这是蒋炳绝想不到的:依法为人减刑,居然给自己招来了杀身之祸,成为乾隆整顿吏治的样板。

  刑部的死刑判决报到乾隆那里,他于12月15日驳回判决,对蒋炳予以从宽处理,“发往军台效力赎罪。”

  6

  在处置杨灏案之后的次日(10月22日),乾隆再度发布长谕,从反腐败关系到生死存亡的高度,解释其理由:

  “夫明刑弼教,乃国家刑政之大纲,是以皋陶曰杀之三,尧曰宥之三,此非古人以仁爱归其君,盖法之所在,所谓天讨有罪,罔敢纵弛,诚有如是者。近日内外问刑衙门习气,不求其情罪之允当,惟事妇寺之仁。即如事关伦纪,必曰衅起尊长,卑幼并非有心抗拒,一若其叔若兄、适与其人挺刃相值,巧其辞说,为开脱生者之地,转以依律科罪为不免过当,成何政。然此犹曰在愚民耳。

  “至俨然服官从政,自当知凛遵宪典,而犹悍然作奸犯科,此而可宽,则谁不蔑法营私?小民将必深受其害!如杨灏身为藩司,为阖省属员表率,乃侵扣谷价数千两,是其肥囊槖者,皆民之脂膏也;而遽以限内完赃,欲贷其死。夫限内完赃,姑从末减,在微员犹或可言,岂有方岳大员,婪赃累累,而尚借口完赃,俾得偷生视息,有是理乎?

  “朕临御二十二年,试问在朝诸臣,有敢窃弄威福,能生死人者为谁?今蒋炳办理此案,岂不知事理之不当如是?其意以为,朕于前岁去岁、俱经勾到,今岁或当停勾。所有缓决诸案,未必寓目,遂将杨灏拟入缓决。迨至明岁,则系已准缓决之犯,便可幸邀宽典。是其有意朦混,欺罔徇私,居心实不可问。

  “九卿科道、每于秋审棚内,哓哓致辩,不过求宽一命,或为自己积福地。而于此等要案,则无一人见及,雷同附和,公为矫诬。此而不加惩儆,纪纲安在?

  “册内又有鄂宝审拟黜革千总经应斗、踢伤胡德泗身死一案,该犯因途遇胡德泗蹲地,喊其让路,胡德泗未经趋避,并无抗违,该犯辄用脚踢伤殒命,其逞强行凶,即常人亦属故杀,千总虽微,固偏裨也,讵可以寻常斗殴论,而鄂宝乃以事出卤莽,情非逞忿,入于缓决,亦属错谬。但鄂宝尚属所见偶偏,囿于姑息之积习,非如蒋炳有心作弊可比。鄂宝着交部察议。

  “其杨灏一案,审转之按察使夔舒、有专办刑名之责,乃亦蒙混如此,着一并交部严加议处。为官相护之锢习,朕必力革而后已。

  “再,杨灏革职审拟,系去年九月之事,去岁即已应入招册。且各省官犯,为数无多,嗣后应以该省行刑之日为断。官犯审题结案、在行刑之日以前者,着皆补题请,或情实,或缓决。其情实予勾者,即行刑之日已过,亦着行刑;其在行刑以后审结者,乃入下年册内新事,该部仍粘签声明。如此,庶为有所差别。所谓制官刑儆于有位,持宪执纪,其慎体毋怠。”

  7

  一年之后(1758年),又出了一个比杨灏贪污金额高出3倍多的官员,乾隆皇帝却维持了军流的原判。

  此人名叫钮嗣昌,只是一个道员,却侵吞了国库1万多两(约合人民币200多万),超过40两的法定死刑线250倍,也超过1000两的修订死刑线10倍。但是,判决结果却是“因限内完赃,减等发往军台效力”。

  这次,乾隆不再要求“追杀”了,他批示说:

  “此虽向例,但思侵亏仓库钱粮入己限内完赃准予减等之例,实属未协。

  “苟其因公挪移,尚可曲谅。若监守自盗,肆行无忌,则寡廉鲜耻,败乱官方已甚。岂可以其赃完限内遂从末减耶?且律令之设,原以防奸,匪以计帑,或谓不予减等则孰肯完赃?是视帑项为重而弼教为轻也。且此未必不出于文吏之口,有是迁就之辞,益肆无忌之行,使人果知犯法在所不赦,孰肯以身试法?其所全者,当更多耳。

  “嗣后除因公挪移及仓谷霉浥、情有可原等案,仍照旧例外,所有实系侵亏入己者,限内完赃减等之例,着永行停止。至该犯钮嗣昌事犯在定例前,姑从宽免死,着仍留军台三年,再行请旨。”(《清高宗实录》,乾隆二十三年九月十五日,1758年10月16日)

  这是一封值得注意的批示,一是乾隆承认“完赃减等”的确是“向例”,如此,上一年他追杀杨灏、处罚蒋炳等人,就显然不是依法办事了;二是乾隆明确指出,“完赃减等”的条款“实属未协”,因此,宣布将这一修正案完全取消。

  从雍正三年(1725)到乾隆二十三年(1758),“完赃减等”这项刑法修正案存在了33年,给不少贪官带来了生的机会,至此寿终正寝。乾隆的批示,令《大清律例》重回初始条文,为贪官们打开了通向死亡的大门——40两要杀头,这条刚性刑律,成为贪官们的梦魇。

  8

  乾隆朝的吏治,却并未因为贪官的滚滚人头,而变得更为清廉。乾隆自己就在反腐上看人下菜、执行两套标准。对于江苏巡抚庄有恭、云贵总督李侍尧这几只他比较喜爱的“大老虎”,不仅予以了宽免,甚至还可以换岗为官。《清史稿》因此感慨:

  “法者所以持天下之平。人君驭群臣,既知其不肖,乃以一日之爱憎喜怒,屈法以从之,此非细故也。焯、阿思哈、景素坐贪皆勘实,犹尚复起;图尔炳阿匿灾至面谩,反诛告者;兆麟口给,鹗元迎上指,至不胜疆政而始去之。高宗常谓:‘朕非甚懦弱姑息之主,不能执法。’执法固难,自克其爱憎喜怒,尤不易言也。”

  在取消了“完赃减等”条款之后,最多不到5年的时间,大清国就出现了另一个新生事物“议罪银”——官员可以通过缴纳“议罪银”,减免应受的刑事或者行政处分。

  目前史料可查的“议罪银”,出现在乾隆二十八年(1763),果亲王弘曕私托织造及税监督购买蟒袍、朝衣、优伶一事被揭发出来,因其“自愿纳赎银一万两”,而免于任何行政处分(《宫中档》记载)。

  而记录最早的督抚缴纳“议罪银”而免于处分的案例,应是1766年两江总督高晋,其在审理段成功一案“办理舛谬”,分4年缴纳“赎罪银”。

  2年后(1768),高晋的弟弟高恒卷入两淮提引案中,高晋需承担相应责任,其自请治罪,乾隆说:“交部议罪,不过革职留任,汝自议来!”

  高晋自己的提议是遵旨覆奏:“仰求皇上准奴才捐银二万两,以赎奴才之罪……只以奴才之产计值不过二万两,一时变卖又恐不能得价,查以前奴才承审段成功之案,办理舛谬,叨蒙皇恩,准奴才将赎罪银分四年完缴在案。今次赎罪银两并恳圣主天恩,俯准奴才照段成功赎罪之案,每年于养廉银内扣解银五千两,分作四年完缴。”

  自此,乾隆朝在对待贪腐问题上形成了“一国两制”,一方面是煌煌法律上的严打,另一方面则是毫无规则可循的“议罪银”制度。“议罪银”制度,为贪官、尤其是高级别的贪官们,打开了生路,也令吏治进一步败坏,最终甚至出现了和珅这样的空前巨贪——被割了肉放了血的高官们,依然占据高位,可以通过经营权力将“议罪银”的本钱捞取回来,和珅正是因为掌管“议罪银”的收取,而获得了极大的寻租机会。

  更为吊诡的是,被乾隆取消了的“完赃减等”刑律,43年后(嘉庆六年,1801)又被他的儿子嘉庆皇帝恢复。而且,比雍正当年的宽免政策更进了一步,嘉庆的新条例规定:“三年限外不完者,死罪人犯永远监禁”。这等于是取消了贪污罪的死刑。

  法制上的放任,导致了最后底线的失守,大清国终于成为“老虎”们的天堂:即便被发现查处,无非是退赔赃款;即便无法退赔赃款,无非是坐牢而已。苦了我一个,幸福全家人;坐上几年牢,享用一辈子。从“打老虎”到“养老虎”,这个政权也就开始逐步走入虎穴……

  (作者系独立学者,中国改革史、战略史研究者。著有《国运1909》、《帝国政改》、《李鸿章政改笔记》、《改革都有红利吗》等书。本文章系2014年5月28日,作者在中国汽车流通协会百强发布会上的主题演讲《车轮上的中国:交通变革与国运嬗变》的节选)

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