记者 杜涛 本月《预算法》修改将迎来四审，在众多的争议之中，财政部与央行或率先达成共识。
经济观察报获悉，预算法中的国库经理代理之争已有结果，可能会维持目前由央行经理国库的现状，财政部一些人士也认为，由央行经理国库符合目前国情。
两个月前，一些长期从事预算法研究的学者在北京召开专家讨论会，对预算法的修改和完善进行了深入研讨，并将修改意见上交给了中央法制办。修改意见就包括设立预算专门委员会、国库管理权归属等。
其中，对于国库经理代理的争议，这些专家认为，国库是财政收支的平台，是国家的金库，应当和财政部门保持相对独立性，以便实现政府内部的相互监督、审核和制约。另外，明确央行的国库管理职能，可以更严格限制各部门和地方财政专户的设立，直至最终取消财政专户。“我们认为，要想保证公款的安全，必须坚持1994年《预算法》第四十八条第二款和《中国人民银行法》第四条第八款和第二十四条所确认的模式，即，央行经理国库。预算法中所提到的国库，应该是指央行国库，而不是财政国库。”上述专家讨论会牵头人之一、复旦大学教授韦森告诉经济观察报。韦森曾多次参与预算法修改二审稿、三审稿的讨论。
他认为，基于这个前提，所有的财政资金都必须纳入国库单一账户管理，资金缴存直达国库单一账户，资金拨付从国库单一账户直达供应商账户，政府部门可以设立跟国库单一账户联动的银行存款账户，但是必须每天实现零余额。
除了国库管理权归属，上述专家讨论会还提出设立预算的专门委员会。
现有的预算工作委员会是在全国人大和部分地方人大的常委会之下，不同于挂在人大下面的财经委员会等专门委员会。“预算程序最重要的着力环节是立法机关的审批监督。从目前的情况看，人大对政府预算的审查能力比较薄弱，虽然人民代表大会设立了财政经济委员会，但是其职能非常综合，主要负责财经方面的立法。无法正常履行预算法赋予的职能。”韦森表示。
韦森认为，人大对政府预算的审查、监督和制衡，是一种专业性非常强的活动，从预算编制开始，到预算的审议批准，再到预算执行的监督，需要进行全过程参与，非财政经济委员会力所能逮。
他还表示，虽然全国人大及部分地方人大常委会先后设立预算工作委员会，但它们毕竟只是常委会的工作机构，不是各级人大能独立享有职权的专门委员会，加之其人员有限，既要负责财税立法事务，也要负责预算审查监督，分身乏术。“从促进预算民主、改善国家治理的角度看，要加强人民代表大会对政府预算的管理和监督职能，必须建立相应的专门委员会，并强化预算工作委员会的作用。”韦森说。
中央财经大学教授王雍君认为，全国人大常委会的预算工作委员会是人大的一个工作机构，强调以工作和会议讨论为主；而新设立的预算委员会并不是一个工作机构，而是由专业人士组成、对预算具有审查功能的组织。
上述专家讨论会建议，在县级以上人民代表大会设立“预算委员会”，或者将财政经济委员会分立为“财政委员会”、“经济委员会”。“预算委员会”或“财政委员会”专司财税立法和每年预算的审查、监督和制衡。同时，强化人大常委会预算工作委员会的职能，扩大编制，增加人员，便于其协助“预算委员会”或“财政委员会”的工作。
特别是，讨论会建议，可以将预算审计的职能赋予预工委，使其与政府预算、公共单位内部审计并列，大大提升人大对政府预算的审查、监督和制衡能力。
类似的专家讨论会曾在2012年7月举行过一次。
当时的目的是为预算法修改二审稿征集意见，会议形成了书面的预算法二审稿修改报告，并逐条提出修改意见，在后面附上当时学者的看法及修改原因，然后递交给全国人大常委会，并在高层引起了很大影响。
此次讨论会赶在8月即将四审预算法修正案前夕。按照参会的另一位专家、中国政法大学教授施正文的说法，之前已经通过了财税改革的总体方案，具体操作时间都已经明确，现在要做的就是将财税改革的内容，通过预算法修改从而使其法律化。
讨论会达成的共识是，四审稿与现行预算法，以及预算法修改二审稿、三审稿相比有诸多进步，但是在人大的预算审查监督权、预算编制的完整性、预算透明度、国库管理等方面仍有明确、改进或修正的余地。
作者：杜涛
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