21世纪宏观研究院分析师 何苗
特约分析师 丁辰
根据日前国家发改委等11部委下发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作。8月底，全国各省、市、自治区的试点申报工作已经接近尾声。
21世纪宏观研究院根据国家统计局的建制镇统计数据进行梳理，截至2012年，全国有建制镇20113个，镇区常住人口超过10万人的有206个，主要分布在长三角、珠三角等东部沿海地区，中西部地区数量仅占三分之一。
从数量分布看，江苏省10万以上人口建制镇有46个，数量居全国第一；其次为广东省26个，中西部省份仅四川、安徽两省达到两位数，而陕甘宁、新疆西藏等地人口10万以上的建制镇为零。
在主要经济指标及从业人口方面，中西部建制镇与东部地区也存在显著差异，基于各省人口最多的建制镇数据分析显示，东部各省人口最多建制镇经济总量均达到或超过百亿，镇区人口从事二三产业的达到90%及以上，江浙沪及北京此类镇区商品房价格已过万。
21世纪宏观研究院认为，相比已经经历了一轮开发的发达地区建制镇，中西部地区10万人口建制镇在基础设施、公共服务以及开发投资等领域均存在较大空间，且作为就地城镇化的主战场，一旦“镇改市”有所突破，这些小城镇未来将在政策、土地及项目安排上有更多的倾斜，从而迎来一轮快发展的时期。
区域“大镇”现状
一、东多西少梯级分布。
根据21世纪宏观研究院梳理，全国有23个省份拥有10万人以上“大镇”206个，其中122个分布在东部北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南，占59%。东部地区“大镇”数量前三名分别是江苏、广东和浙江、上海（并列）。
改革开放以来，我国东部沿海地区率先形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，这些区域城镇化水平远高于中西部地区。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。
二、经济实力东强西弱。
有着中国经济第一强镇之称的广东省东莞市虎门镇，镇区人口达54万，2013年全镇生产总值达382亿元，同比增长9.8%。而贵州桐梓县娄山关镇生产总值则刚及20亿，相差近20倍。经济差距来源于不均衡的地理环境和产业结构分布。
从业人口方面，东部地区“大镇”二三产业从业人口占总人口比例达90%，一些已被纳入城市的如上海市辛庄镇甚至达到100%，而中西部地区仅占33%，这表明中西部“大镇”农业人口仍为主流。
三、开发强度东高西低。
东部地区毗邻三大城市群，地理位置和交通网络使东部镇区较早进入发展快车道，产业结构从制造业逐步转向高新技术产业、房地产、服务业等为主。特别是随着临近城市的扩容，东部镇区在过去几年间多被纳为新城或卫星城，土地开发殆尽，房价一路飙升。
较为典型的有北京通州永顺镇，因靠近北京市中央商务区，目前已成为通州新城中心，房地产也是其第一大产业；河北三河燕郊镇，因“北京新七环”的概念，在首都辐射下也成为一座新城；上海闵行辛庄镇，目前商品房均价已超25000元/平方米，成为上海城市板块中的一个重要区域。
而中西部地区“大镇”在产业上多以矿产资源、农业、重工业等为主，有条件的地方发展旅游业，虽然与其同一区位的其他镇相比已是佼佼者，但与东部地区镇在开发程度、公共服务等方面均不在一个量级。
镇改市带来什么？
一、就地城镇化。
镇改市可以获得更大的发展空间，地方动机强烈。显而易见的是，成为市以后，行政规格、级别会有相应的变化，功能、产业定位也会改变，产业政策等会更有利于发展和进行招商引资，尤其是土地指标将从省一级直接下达，改变目前到了镇一级无指标可用的状况。此外，镇改市后，市政设施、公共服务都会按照城市的规模去投入。
在当前新型城镇化推进背景下，镇改市更不失为就地城镇化的一条捷径，有利于调整当前过于集中的人口流动方向和公共资源错配问题。比较一致的观点是，一个农民转为中等以上城市市民，政府在公共配套上需投入10万元左右，而转移到小城镇，政府投入要少得多。
根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，远低于发达国家80%的平均水平，还有较大的发展空间。
通过镇改市实现就地城镇化，将使更多农民通过转移就业提高收入，通过就地转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级，拉动城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等需求。
二、加大小城镇投入。
中西部小城镇难追东部，还有一个重要原因是长期以来的“忽视”，由于难以创造更多的经济体量和财政收入，中西部地区政府往往将更多财力和精力集中于大城市发展。
安徽早在2011年就提出到“十二五”末在全省培育6个10万人口以上镇级市，目前“十二五”将近尾声，除省会合肥市有所谋划外，其他市尚未破题。
据当地调研了解，政府在大中城市和美好乡村建设上投入较多，而小集镇建设明显不足。以合肥市长丰县为例，2012年全县投入到县城建设的财政资金为9100万元，用于新农村建设的资金为640万元，而用于小城镇建设的仅有300万元。
中西部小城镇处于大中城市和乡村的“夹心层”的现象，在镇改市后有望改善，特别是在大城市的户籍、养老等问题一时无法突破的当下，国家必然加大对就地城镇化的小城镇的公共服务投入和产业发展支持。
中西部开发空间大
一、遏制盲目扩编和造城冲动。
实施镇改市有利于提升城市管理功能，改善城镇公共服务质量，优化行政层级和行政区划设置，提高行政效率，降低成本。
同时，也有许多发展“陷阱”需要绕开。
首先，若镇改市按照市级规模配置政府机构和工作人员，将大幅增加全国公务员数量和公共财政支出。为此，地方要遏制盲目扩编、随意增人以扩大财政支出，在镇改市的人员配置上，镇级政府应合理配置。
此外，不少地方热衷于拉大城市框架，从省会城市到小县城都在制定和实施规模可观的城市新区建设计划，“空城”、“鬼城”这种城镇化流于房地产化的倾向普遍存在于三四线城市，一旦镇改市开闸，更难挡地方政府造城冲动。因此，应采取有效措施加以规避和克制，防止小城镇脱离产业，成为“空中楼阁”。
二、中西部开发仍存较大空间。
于东部发达地区来说，迫切的镇改市需求投射出的是解决强镇“人大衣小”的问题，赋予与其经济发展水平和能力相匹配的行政审批、管理等权限。
在投资开发方面，由于东部发达镇过去已经历一轮高强度开发，人力、土地等各项要素成本已居高难下，其投资空间远不如尚待开发的中西部小城镇。
中西部小城镇比较优势明显，特别适合一些用地相对较多、劳动密集型项目，在承担制造业部分环节上也具有独特优势。房地产业也可以适当进入，特别适合地方一些资金实力不强的中小型房地产开发企业。
在公共基础设施的建设和运营上，由于地方政府财力有限，或将借鉴国外小城镇建设经验，采取引导资金吸引社会资本参与建设的模式，而城镇化背景下的镇改市，公共基础设施将成为各地优先发展重点。
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